L’accés dels estrangers irregulars al sistema de salut després de la STC 139/2016, per David Moya Malapeira
8 setembre, 2016
Profesor Agregado de Derecho Constitucional de la UB
A principis d’estiu es publicava la STC 139/2016, de 21 de juliol que resol el recurs d’inconstitucionalitat interposat pel Parlament de Navarra contra el Decret-Llei 16/2012 de 20 d’abril, de mesures urgents per garantir la sostenibilitat del Sistema Nacional de Salut i millorar la qualitat i seguretat de les seves prestacions. La Sentència ve acompanyada de dos vots particulars, un subscrit pel magistrat Xiol Ríos i un altre pels magistrats Valdés Dal-Ré i Asua Batarrita.
El decret llei es va adoptar en l’epicentre de la crisi econòmica del període 2008-2014, concretament en un context de creixement negatiu, elevat endeutament i grans dubtes sobre la sostenibilitat de les finances espanyoles, l’efecte va ser una creixent dificultat en l’accés al crèdit per part de l’Estat espanyol i un increment de la prima de risc sense parangó. En aquest context de quasi fallida de les finances, les mesures posades en marxa pel Govern acabat de sortir de les urnes a finals de 2011 amb Mariano Rajoy al capdavant del mateix, es van orientar a una dràstica reducció (o contenció, segons es vulgui veure) de la despesa pública davant l’enorme descens dels ingressos mitjançant impostos. Entre la bateria de mesures de reducció de la despesa es van adoptar nombrosos decrets llei, que com el que ens ocupa, es van justificar pel Govern en l’extraordinària i urgent necessitat d’emprendre una reestructuració de les finances públiques amb efecte immediat.
Entre les molt diferents i polèmiques mesures que el decret llei contenia, s’excloïa als estrangers irregulars de l’accés a la sanitat pública, amb excepció de menors, dones embarassades i afectats / des per accidents o malalties greus, posant fi a una política inclusiva o de sanitat universal afavorida per unanimitat dels grups parlamentaris al Congrés des de 1996. Aquesta mesura va ser durament criticada per raons polítiques, però entre les jurídiques pot destacar-se la inexistència de raons que justifiquessin utilitzar aquest instrument normatiu en lloc del procediment legal ordinari vista la progressivitat del mecanisme d’exclusió introduït (no tenia efectes immediats i requeria d’un desplegament normatiu i aplicatiu que es va allargar en diversos mesos), recordant a aquests efectes la doctrina constitucional sobre el concepte habilitant d ‘ “extraordinària i urgent necessitat”. És a aquest argumentari al qual s’acullen els serveis jurídics del Parlament de Navarra per impugnar el decret llei (el Govern Basc també va interposar recurs d’inconstitucionalitat però es va resoldre mitjançant acord amb el Govern de l’Estat negociat a la Comissió Bilateral).
Doncs bé, el Tribunal resol el recurs en aquest punt simplement recordant la gravetat de la situació econòmica per la qual passava l’Estat espanyol, que justificaria mesures extraordinàries de reducció de despesa del sistema sanitari per assegurar la seva sostenibilitat. En aquest sentit, diu el TC, la reformulació pel Govern dels conceptes de “assegurat” i “beneficiari” del sistema d’assistència sanitària (en un sentit més restrictiu, s’entén) guarda relació directa i connexió de sentit amb la situació de urgència que es tractava d’afrontar, acreditant les degudes condicions de coherència i congruència. Expressió aquesta última que ve a subratllar que les mesures compleixen amb els dos elements del test de ponderació, i que el Tribunal es guarda molt d’entrar en el terreny propi del legislador d’apreciació de la proporcionalitat ni de substituir-lo, ja que considera que al Tribunal aquesta tasca no li correspon ( “sense entrar en valoracions que no ens corresponen en relació amb el grau de consecució de l’objectiu d’estalvi pretès”). Reflexió que no impedeix al Tribunal aclarir que la introducció mitjançant la disposició transitòria primera del Decret-Llei d’un termini de transició per implantar la nova regulació, no només resultava lògic sinó també necessari i més raonable quant a la seva durada, desmuntant amb això una altra línia crítica amb la norma que sostenia que tal demora qüestionava el caràcter urgent de la mateixa.
Doncs bé, contra aquesta connexió de sentit argumenta el magistrat Xiol Ríos en el seu vot particular, argüint que la justificació del Govern per aprovar per via urgent com a decret-llei l’exclusió dels estrangers irregulars de la cobertura sanitària és, tal com figura en el preàmbul de la norma, els problemes de reconeixement d’assistència sanitària i compensació econòmica a ciutadans comunitaris, cobertura innecessària per a persones que ja gaudeixen de protecció, diversitat autonòmica en l’extensió de la mateixa, i fins i tot durant els debats de convalidació la més genèrica de reducció de l’anomenat “turisme sanitari”; com argumenta el magistrat discrepant, l’exclusió dels estrangers irregulars (no comunitaris) no guarda connexió amb aquests objectius. I per connexió hauria de haver-se declarat inconstitucional la disposició transitòria primera també.
El vot particular dels magistrats Valdés Dal-Ré i Asua Batarrita és molt més extens i elaborat, aprofundint i complementant la crítica anterior per afirmar que la Sentència majoritària no ha efectuat una anàlisi detallada de les raons que justifiquen el recurs al Decret-llei més enllà d’assumir les raons genèriques esgrimides pel Govern, però sense descendir al seu detall, renunciant a valorar la seva congruència concreta o estimar o explicar mínimament la relació entre la reducció de la cobertura sanitària i la reducció de costos derivada de la crisi econòmica, per no parlar de la connexió entre tal exclusió amb la necessitat d’una millor coordinació i eficiència del sistema en el servei als ciutadans comunitaris. El Vot particular no es queda només aquí, doncs indaga en la noció de “afectació” d’elements estructurals o essencials dels drets (i el dret a la salut ho és tot i que es trobi en l’art. 43 CE en seu dels principis rectors), per concloure que l’exclusió sanitària afecta indubtablement a aquests elements sense que la majoria del Tribunal hagi justificat les raons per abandonar la seva doctrina tradicional que un decret llei té vedada l’afectació als mateixos. El vot particular acaba, finalment, denunciant que l’exclusió d’un determinat col·lectiu de la cobertura sanitària “pugui basar-se en un criteri com l’origen nacional o la condició administrativa vinculada a la residència legal, circumstàncies aquestes que cap connexió tenen amb la capacitat econòmica, que a priori hauria de ser la condició determinant per exigir o no el pagament de determinats serveis”.
En conclusió, i malgrat la seva aparent contundència la Sentència deixa massa dubtes obertes respecte de l’exclusió sanitària dels estrangers irregulars mitjançant el recurs al molt particular instrument legislatiu del decret llei, havent-se concentrat les crítiques dels vots particulars, primer, al voltant de la manca de congruència en la justificació de l’extraordinària i urgent necessitat i tal exclusió, i segon, en la infracció de la prohibició d’afectació d’elements estructurals o essencials dels drets. És improbable, però, que es plantegin noves qüestions d’inconstitucionalitat al respecte atès que la Sentència segueix reposant sobre una majoria sòlida (9 contra 3), per la qual caldrà esperar a impugnacions a dia d’avui pendents que des d’altres enfocaments com el competencial puguin donar un cert gir a la situació, o, si escau, a recursos davant altres Tribunals supranacionals o internacionals. Mentrestant, el mateix Govern va anunciar recentment la seva intenció de tornar a un model més inclusiu per als estrangers irregulars, però segurament després de la sentència els incentius per a una nova reforma en aquesta línia decaiguin notablement.
