A voltes amb els CIE: el debat sobre la seva clausura, per Markus González Beilfuss
Profesor de Derecho Constitucional de la UB
La institucionalització d’un debat antic
En els últims mesos, els centres d’internament d’estrangers (més coneguts com CIE) tornen a ser notícia: el debat sobre la seva clausura ha traspassat el carrer i ha arribat a l’àmbit institucional; de moment, al Parlament de Catalunya i als Ajuntaments de Barcelona i Madrid. En el cas d’aquestes dues ciutats, el tancament dels centres d’internament situats en el seu terme municipal es contempla de forma expressa als programes electorals de les forces polítiques que han resultat guanyadores en les passades eleccions municipals1. En el cas del Parlament català, aquesta reivindicació ha rebut suport formal per vegada primera el passat 2 de juliol: la Comissió de Justícia i Drets Humans va aprovar les conclusions d’un Grup de Treball creat en el seu si, en les quals es reclama “l’inici en el termini més breu possible d’un procés que condueixi al tancament dels centres d’internament d’estrangers”2.
Des de la seva creació l’any 1985, els CIE han estat envoltats de polèmica: en uns casos, arran de successos concrets esdevinguts en el seu interior (en ocasions, fins i tot luctuosos); en uns altres, com a conseqüència d’insuficiències notables en la normativa que els regula; així mateix, en ocasió de pràctiques que en alguns casos s’apartaven dels supòsits i condicions en què és possible decretar l’internament d’un estranger. Els CIE han estat, en efecte, institucions tradicionalment controvertides. Com a conseqüència de tots aquests problemes, algunes organitzacions no governamentals i col·lectius d’advocats han vingut reivindicant des de fa uns anys el tancament d’aquests centres. En els últims mesos, aquesta reivindicació ha començat a ser assumida per institucions altament representatives com el Parlament de Catalunya i, previsiblement, pels Ajuntaments de Barcelona i Madrid. És cert que aquestes institucions manquen de competències en relació amb els CIE, ja que és l’Estat central qui les ostenta de forma exclusiva. No obstant això, és evident que aquesta presa de postura per part les institucions esmentades constitueix un salt qualitatiu al debat sobre aquests centres.
Què és un CIE?
La normativa d’estrangeria defineix els CIE com a “centres de naturalesa no penitenciària” en els quals és possible internar de forma cautelar als estrangers que, per diverses causes, poden ser obligats a abandonar el nostre país. La naturalesa “no penitenciària” d’aquests centres no és, no obstant això, desenvolupada per aquesta normativa en cap sentit, de manera que es dóna una situació paradoxal: un element estructural d’aquests centres que hauria de garantir que la privació de llibertat que es produeix en el seu interior es realitza en unes condicions diferents (i millors) que les que es donen a les presons ha acabat permetent que l’internament d’estrangers es dugui a terme en unes condicions que, en molts casos, són pitjors que les dels centres penitenciaris.
L’internament d’estrangers no és una sanció, sinó una mesura cautelar decretada per una autoritat judicial, l’única fi de la qual és garantir durant un determinat termini de temps (que en l’actualitat mai pot superar els 60 dies) el compliment efectiu de l’obligació d’abandonar el país. Per tant, transcorregut el termini màxim d’internament o constatada la impossibilitat de practicar l’expulsió, els interns han de ser posats en llibertat.
La privació de llibertat és solament una de les mesures cautelars que contempla la legislació espanyola d’estrangeria. És més, ja que suposa una limitació d’un dret fonamental, hauria de ser excepcional. No obstant això, en la pràctica ha estat molt habitual. Encara que els criteris emprats per instar i per autoritzar l’internament han variat amb el pas del temps, aquesta mesura ha estat una realitat freqüent i no excepcional. En els últims anys, ha afectat sobretot a estrangers amb antecedents penals o policials, i a persones que han estat traslladades des de Ceuta i Melilla després d’haver intentat entrar irregularment al nostre país.
El debat actual sobre el tancament dels CIE
En l’actualitat, la controvèrsia en relació amb aquests centres va més enllà dels casos concrets en què la normativa no és aplicada de forma correcta; el que es reivindica ara és, directament, la seva clausura. Els promotors originals del tancament dels CIE (fonamentalment, organitzacions no governamentals i col·lectius d’advocats) han fonamentat la seva reivindicació en una discrepància radical amb aquests centres, amb la pròpia institució de l’internament d’estrangers i, en molts casos, amb la pròpia política del Govern de lluita contra la immigració irregular. Aquest també és el cas de la Comissió de Justícia del Parlament de Catalunya, que en el seu dictamen no es refereix únicament als CIE, així com dels programes electorals de les forces majoritàries a Madrid i Barcelona, que també deixen entreveure una discrepància estructural amb aquests centres.
En qualsevol societat democràtica, els debats públics sobre aspectes rellevants de la convivència han de ser benvinguts. En el cas de la immigració i, concretament, dels CIE, tals debats són especialment necessaris lloc que ambdues realitats incideixen en aspectes claus de l’Estat de Dret i, en definitiva, en la pregunta de qui som i quins són els principis de defineixen el nostre model de convivència. L’absència evident de competències autonòmiques i locals per decidir la sort dels CIE no deslegitima aquest debat des d’un punt de vista democràtic. Això no implica, no obstant això, que les qüestions competencials puguin ser esbiaixades, ni que la dimensió europea de la lluita contra la immigració irregular pot ser deixada de costat. En tot cas, perquè aquest debat pugui arribar a bon port (en el sentit de millorar la situació actual) i sigui rigorós, haurien de donar-se alguns pressupostos. Máxime, tenint en compte que la realitat de l’internament d’estrangers i dels CIE és diversa i complexa.
Quins pressupostos hauria de considerar un debat rigorós sobre els CIE?
Un primer pressupost de qualsevol debat d’aquesta naturalesa hauria de ser el coneixement precís de la realitat. En el cas dels CIE, l’absència de dades rigoroses i fiables ha estat una constant que ha dificultat fins ara qualsevol debat. Si bé s’ha produït alguna millora, a dia d’avui segueixen sense existir estudis que analitzin en profunditat la realitat i evolució dels CIE, i que permetin extreure conclusions clares sobre una institució (l’internament d’estrangers) que és creixentment complexa i que també presenta diferències entre els diversos CIE. Expliquem, d’una banda, amb dades oficials parcials i metodològicament discutibles d’alguns centres o dels anys més recents; i, per un altre, amb informes afavorits per algunes organitzacions no governamentals que contenen dades extretes d’entrevistes i visites, però que acostumen a ser poc representatius. Si ben tals dades susciten dubtes importants sobre l’eficàcia de l’internament (aproximadament la meitat dels interns no són expulsats), un debat rigorós sobre l’internament requeriria molta més precisió en les dades que es manegen.
És cert que la responsabilitat per aquesta situació recau al Govern de l’Estat i, en concret, en el Ministeri de l’Interior, que s’ha mostrat molt poc transparent, quan no obstruccionista, en relació amb la informació sobre els CIE. Encara que la situació ha millorat alguna cosa en els últims anys com a conseqüència, sobretot, d’institucions com el Defensor del Poble o la Fiscalia General de l’Estat, fins al punt que el Reglament sobre els CIE aprovat en 2014 contempla expressament el deure la Comissaria General d’Estrangeria i Fronteres de publicar dades relatives a l’estada i ocupació de cada centre, la situació real dista molt de la qual caldria esperar en un Estat democràtic, en el qual l’exercici del poder ha de ser transparent i responsable.
De fet, seria desitjable conèixer no només les dades que s’acaben d’esmentar, sinó també els relatius a l’origen i situació concreta dels interns, que és cada vegada més heterogènia i complexa. Així mateix, seria summament interessant conèixer la labor concreta que estan duent a terme els diferents Jutges de Control d’Estada dels CIE, que es van crear l’any 2009 amb la competència de visitar aquests centres i de conèixer les peticions i queixes dels interns, però la labor dels quals és bastant desconeguda. En qualsevol cas, el coneixement de la realitat dels CIE permetria no només detectar els problemes reals que els envolten, sinó també contrarestar els arguments que, en algunes ocasions, no s’ajusten a la realitat o la simplifiquen a l’excés.
Un segon pressupost que facilitaria un debat rigorós sobre els CIE seria cenyir-ho estrictament a tals centres. És cert que els CIE constitueixen una peça important en la lluita contra la immigració irregular i estan relacionats amb altres qüestions com les identificacions d’estrangers o les condicions en què es materialitzen les expulsions. No obstant això, un debat que pretengui abordar de forma simultània tots aquests temes o que qüestioni, en el fons, la pròpia possibilitat d’expulsar als estrangers que es trobin en una situació irregular al nostre país difícilment pot arribar a bon port.
Un tercer pressupost que hauria de presidir qualsevol debat sobre els CIE fa referència al realisme i a la voluntat de millorar la situació. Tradicionalment, els interlocutors han mancat d’esperit constructiu i dialogant. El Ministeri de l’Interior ha intentat evitar en la mesura del possible qualsevol debat, ja sigui no oferint dades, ja sigui defensant sense fissures la legalitat de qualsevol actuació per part dels membres de la policia, ja sigui retardant injustificadament l’aprovació de les normes que han de regir la vida interna d’aquests centres.
Per la seva banda, els crítics dels CIE no sempre han manejat de forma matisada i objectiva els arguments esgrimits en defensa de la seva postura. L’absència de dades oficials i les dificultats d’accedir a la realitat d’aquests centres han condicionat l’estratègia dels col·lectius que han reivindicat el tancament dels CIE. No obstant això, alguns posicionaments poc matisats entorn de la inconstitucionalitat de tals centres, a la sistemàtica vulneració dels drets dels interns, així com la minusvaloración de les dificultats reals de les mesures alternatives a l’internament, tampoc han propiciat un debat rigorós entorn dels CIE.
En definitiva, la qual cosa ha existit tots aquests anys ha estat una confrontació (en molts casos, virulenta) entorn dels CIE, que no ha permès abordar amb els matisos necessaris els diferents supòsits que conviuen en aquests centres i, sobretot, que no ha permès aprofundir en les alternatives reals a l’internament.
Un últim pressupost que no pot oblidar-se a qualsevol debat actual sobre immigració i, en concret, sobre els CIE és el context europeu en què es desenvolupa la lluita contra la immigració irregular. La creació de l’anomenat Espai de Llibertat, Seguretat i Justícia, la supressió dels controls de les fronteres interiors i la creació d’una frontera exterior de la Unió Europea està condicionant de manera radical les polítiques d’immigració dels Estats Membres i, per tant, la política espanyola. Si bé la normativa comunitària (i, en concret, la Directiva de tornada) no exigeix l’existència de centres d’internament d’estrangers, no cal oblidar que, per a aquesta normativa, l’expulsió constitueix la sanció per antonomàsia a l’estada irregular, com ha recordat fa uns mesos el propi Tribunal de Justícia de la Unió Europea en un cas referit precisament a la legislació espanyola3. En aquest context, la necessitat de garantir l’execució de les expulsions adquireix una dimensió europea que no pot esbiaixar-se. Com tampoc pot restar-se importància al fet que tots els Estats Membres contemplen la privació preventiva de llibertat com la mesura cautelar més habitual, ni que les mesures alternatives a l’internament no resulten la regla en cap Estat Membre.
En definitiva, qualsevol debat sobre immigració i, en concret, sobre la immigració irregular ha de tenir molt en compte el context europeu, entenent per tal no només el marc normatiu comunitari, sinó també la repercussió política de les mesures adoptades en l’àmbit nacional.
La situació actual
Lamentablement, l’actual debat sobre el tancament dels CIE no sembla presentar avanços significatius en relació amb cap dels quatre pressupostos que s’acaben d’assenyalar: comptar amb dades rigoroses sobre la realitat, circumscriure l’objecte del debat de manera estricta als CIE, abordar el debat sobre aquests centres des del realisme i l’amb voluntat de millorar la situació, i tenir molt present el context europeu.
Així, si s’analitzen detalladament els treballs i les conclusions del Grup de Treball sobre la Revisió del Model dels Centres d’Internament creat en el si de la Comissió de Justícia i Drets Humans del Parlament de Catalunya, segueixen trobant-se a faltar, d’una banda, dades rigoroses, contrastats i complets sobre els centres d’internament i sobre la realitat concreta del CIE de Barcelona. La ja esmentada insuficiència de les dades oficials no ha estat suplerta per la Delegada del Govern a Catalunya, que no va comparèixer davant el Grup de Treball malgrat haver estat convidada. Però també és de lamentar l’escàs ressò que les conclusions del Grup de Treball ha donat a les compareixences del Fiscal Delegat d’Estrangeria de Barcelona i del Jutge de Control d’Estada del CIE de Barcelona, que van aportar informació interessant sobre la situació real d’aquest centre.
D’altra banda, aquestes conclusions també van molt més allà de l’internament d’estrangers i dels CIE, i es refereixen a qüestions tals com les identificacions policials dels estrangers, els vols de repatriació, la protecció internacional o la figura del rebuig en frontera introduïda recentment en la legislació d’estrangeria. En tots aquests casos, l’informe de la Comissió insta al Govern de la Generalitat a exigir del Govern estatal els canvis oportuns. Deixant de costat si els problemes que s’assenyalen són actuals i generals, hagués estat desitjable una major anàlisi de les mesures alternatives a l’internament, a les quals s’al·ludeix de forma genèrica sense reparar que la seva aplicació presenta problemes específics en el cas d’estrangers que, en la majoria de supòsits, no desitgen tornar de manera voluntària als seus països d’origen.
També cal cridar l’atenció sobre el caràcter en certa mesura eclèctic de les conclusions del Grup de Treball pel que fa als CIE. Encara que els mitjans de comunicació solament s’han fet ressò del ja esmentat emplaçament al Govern de la Generalitat perquè requereixi de l’Estat l’inici d’un procés que condueixi a la clausura progressiva dels CIE, aquestes conclusions també es refereixen de forma expressa a les importants millores en les condicions d’internament experimentades en els últims anys, així com a la necessitat de dur a terme una sèrie de millores en les instal·lacions d’aquests centres i en el règim d’internament. Si ben ambdues qüestions no entren en contradicció, almenys de manera formal, amb la reclamació de tancar els CIE, la seva inclusió no sembla obeir solament a la voluntat d’integrar al màxim nombre de forces polítiques en l’aprovació de les conclusions (que han estat recolzades per tots els grups parlamentaris, excepte el Popular i el de Ciutadans), sinó també al reconeixement implícit que la clausura dels CIE no és factible de forma immediata, sobretot per la falta d’alternatives reals i contrastades a l’internament.
Finalment, les conclusions del Grup de Treball tampoc han tingut suficientment en compte el context europeu de la política migratòria. S’insta la revisió d’alguns aspectes d’aquesta política i se sosté que la normativa comunitària no impedeix el tancament dels CIE, però no es fa referència a l’impacte d’aquesta mesura a nivell europeu, sobretot tenint en compte el grau de desenvolupament del debat entorn de les mesures alternatives a l’internament.
En suma, més que una “proposta de revisió i superació del model actual dels centres d’internament”, que era el que el Ple del Parlament de Catalunya havia aprovat en el seu moment4, les conclusions del Grup de Treball (denominat formalment “de revisió del model dels CIE”) s’han limitat, doncs, a traslladar a la Càmera sense amb prou feines matisos les posicions favorables al tancament d’aquests centres, que fins ara eren minoritàries. Poc s’ha avançat al debat i anàlisi de les alternatives reals i concretes a l’internament d’estrangers, més enllà d’una referència genèrica a uns centres oberts d’acolliment transitori, que semblen previstos per a estrangers que únicament hagin comès irregularitats administratives. En qualsevol cas, sense un debat en profunditat sobre tals alternatives en relació amb persones estrangeres que, en general, no desitgen abandonar de forma voluntària el país, resulta molt difícil (per no dir impossible) avançar de manera real al debat entorn de la clausura dels CIE.
Documentació complementària
-GONZÁLEZ BEILFUSS, M., “El règim jurídic dels CIE a Espanya: evolució normativa i qüestions pendents”, REVENGA SÁNCHEZ, M. I FERNÁNDEZ ALLÉS, J.J., Els CIE. Règim jurídic després del Reglament de 2014 i la Sentència del Tribunal Suprem de 10 de febrer de 2015, Tirant el Blanc, València, 2015.
-POBLES UNITS, Situació actual dels CIE a Espanya i la seva adequació al marc legal vigent. Informe elaborat per les Clíniques Jurídiques de ICADE (Universitat Pontifícia de Cometes), Per la JustíciaSocial (Universitat de València), Dret al Dret (Universitat de Barcelona) i l’Observatori de Drets Humans (Universitat de Valladolid), 2015.
1 Així, el programa de Barcelona En Comú conté el compromís de pressionar políticament per tancar el CIE de Zona Franca sobre la base d’arguments de caràcter ètic, econòmic i tècnic. Més enllà d’algunes mesures relacionades amb les identificacions d’estrangers i l’expulsió des de les presons d’aquells que haguessin estat condemnats, aquest compromís es concreta en la presentació d’una moció des de l’Ajuntament que sol·liciti el tancament d’aquest centre. Per la seva banda, el programa d’Ara Madrid contempla genèricament la sol·licitud a l’Estat del tancament del CIE de Aluche, del que s’assenyala que “priva de llibertat a persones per una mera falta administrativa”.
2 Vinya. BOPC, núm. 641, de 16 de juliol de 2015.
3 Sentència de 23 d’abril de 2015 del Tribunal de Justícia de la Unió Europea (C 38/14)
4 Moció 156/X del Parlament de Catalunya, sobre les garanties jurídiques i la tutela dels drets fonamentals de la població immigrants a Catalunya.
