El Programa Next Generation EU i la seva aplicació territorial

La Unió Europea presenta el Programa Next Generation EU com un instrument temporal concebut per impulsar la recuperació als Estats membres (EM) després de la pandèmia, aconseguint una Europa més ecològica, més digital, més resilient i millor adaptada als reptes actuals i futurs. Les principals aportacions econòmiques se centren en el Mecanisme de Recuperació i Resiliència (MRR), format per préstecs i subvencions per nodrir els plans de recuperació i resiliència dels Estats membres, i, de manera complementària, a l’Ajuda a la Recuperació per a la Cohesió i els Territoris d’Europa (REACT-EU), que reforça les mesures de resposta i reparació contingudes a les Iniciatives d’Inversió en Resposta al Coronavirus i al Coronavirus Plus; sense perjudici de les aportacions previstes a altres programes o fons europeus (Horitzó 2020, InvestEU, Desenvolupament Rural o el Fons de Transició Justa).

Durant l’elaboració del Reglament de l’MRR, el Comitè Europeu de les Regions va proposar nombroses esmenes orientades a incloure els ens regionals i locals en el procés de disseny de prioritats i indicadors de seguiment en l’execució dels fons. Apel·lava als principis d’associació i subsidiarietat, així com a l’impacte directe de les reformes i les inversions previstes en les competències definides a nivell nacional per a aquests ens. Tot i això, el Reglament (UE) 2021/241 pel qual s’estableix el MRR no va incorporar aquestes reformes. Únicament es troben al text referències a les entitats regionals i locals de forma aïllada. Al Considerant 34 s’indica que “Les autoritats regionals i locals poden ser socis importants en l’aplicació de les reformes i les inversions”. A l’articulat, en regular l’elaboració dels plans de recuperació i resiliència pels EM, es fa referència a la necessitat de fer una consulta que incorpori les autoritats locals i regionals, però se situa al mateix nivell que la participació dels interlocutors socials, les organitzacions de la societat civil, les organitzacions juvenils i altres parts interessades pertinents (art. 18.4 q). I l’article 28 c) apel·la a les mesures i al control regionals per assolir els objectius de l’MRR.

La participació de les comunitats autònomes i els ens locals en el disseny del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència (PRTR) sembla haver estat anecdòtic. L’Estat rep els fons i decideix a què destinar-los. Les referències a les comunitats autònomes i els ens locals se centren en la col·laboració i la coordinació. S’apel·la al protagonisme del Govern d’Espanya i de l’Administració General de l’Estat perquè és un projecte país. Però en un model descentralitzat l‟Estat no pot estar representat per una única instància territorial. L‟Administració General de l‟Estat no suposa la suma de tots els interessos territorials. Representa una part de l’interès general que, necessàriament, s’ha de sumar als interessos de les comunitats autònomes i dels ens locals. És habitual que l’spending power central produeixi distorsions en el repartiment constitucional de competències. Però en aquest cas, aquesta capacitat de despesa és de tal magnitud que el trastorn competencial pot ser desproporcionat i difícilment justificable.

Es pot dir que, fins ara, l’Estat ha mostrat més interès a dissenyar les polítiques públiques en el marc del PRTR, encara que en alguns casos les seves competències siguin limitades, que a exercir les competències que sí que té atribuïdes i que poden resultar essencials per a l’anomenada “absorció” dels fons. És el cas de la competència per dictar les bases del règim jurídic de les administracions públiques, el procediment administratiu comú i la legislació bàsica sobre contractes i concessions administratives (art. 149.1.18a CE), que s’ha plasmat en l’aprovació del Reial decret llei 36/2020, del 30 de desembre, pel qual s’aproven mesures urgents per a la modernització de l’Administració pública i per a l’execució del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència. És dubtós que les mesures que conté aquesta norma, així com la Llei de Pressupostos Generals de l’Estat de 2021, siguin suficients per modernitzar l’Administració i per facilitar-ne l’actuació en els diferents nivells territorials. El fet que el propi legislador caracteritzi una part important de les normes vigents sobre el règim jurídic administratiu com a “obstacles i colls d’ampolla” dona compte de la necessitat de reformes de més importància, que estiguin particularment orientades a la diferent realitat de les administracions territorials.

Pel que fa a les estructures de governança creades pel Reial decret llei 36/2020, s’articulen principalment a través d’òrgans de l’Administració General de l’Estat. És el cas de la Comissió per a la Recuperació, Transformació i Resiliència presidida pel president del Govern (art. 14), que compta amb el suport del Comitè Tècnic per al PRTR, compost per empleats o òrgans directius de l’Administració General de l’Estat ( article 15); així com de l’atribució del seguiment del PRTR al Departament d’Afers Econòmics i G20 del Gabinet de la Presidència del Govern (art. 16) i de la designació de l’Autoritat responsable de l’MRR, al si del Ministeri d’Hisenda (art. 20 ) i de l’Autoritat de control de l’MRR a la Intervenció General de l’Administració de l’Estat (art. 21). La participació de les comunitats autònomes es remet a les Conferències Sectorials ja constituïdes, on es realitza el repartiment real dels fons per matèries; sense perjudici de la creació de la Conferència Sectorial del PRTR per tal de canalitzar la cooperació entre l’Estat i les comunitats autònomes per establir mecanismes i vies de coordinació i col·laboració en la implementació del Pla. La participació de les entitats locals queda relegada a un segon pla. Si les Conferències Sectorials són l’eix de la participació territorial, la qüestió que es planteja és si el seu funcionament intern salvaguarda de manera suficient les competències autonòmiques i la seva capacitat de negociació, en la mesura que moltes requereixen el vot favorable de l’Estat per l’adopció d’acords –en casos en què l’Estat no exerceix competències de coordinació. Aquest problema tampoc no és nou. La prohibició constitucional d’Administració mixta intenta protegir precisament les autoritats regionals davant de possibles ingerències en les seves competències per part de les autoritats centrals a través de la creació d’òrgans de composició mixta. El problema, novament, és l’enorme impacte que l’execució del PRTR tindrà en el futur de les polítiques públiques i en les competències regionals i locals.

Imatge de Christian Lue a Unsplash