El Programa Next Generation EU y su aplicación territorial
Profesora Contratada Doctora de Derecho Administrativo. Universidad Autónoma de Madrid
Esta entrada ha sido inicialmente publicado en el Blog Autonomías y es resumen del monográfico del Informe Comunidades Autónomas 2020
La Unión Europea presenta el Programa Next Generation EU como un instrumento temporal concebido para impulsar la recuperación en los Estados miembros (EM) tras la pandemia, logrando una Europa más ecológica, más digital, más resiliente y mejor adaptada a los retos actuales y futuros. Las principales aportaciones económicas se centran en el Mecanismo de Recuperación y Resiliencia (MRR), formado por préstamos y subvenciones para nutrir los planes de recuperación y resiliencia de los Estados miembros, y, de forma complementaria, en la Ayuda a la Recuperación para la Cohesión y los Territorios de Europa (REACT-EU), que refuerza las medidas de respuesta y reparación contenidas en las Iniciativas de Inversión en Respuesta al Coronavirus y al Coronavirus Plus; sin perjuicio de las aportaciones previstas a otros programas o fondos europeos (Horizonte 2020, InvestEU, Desarrollo Rural o el Fondo de Transición Justa).
Durante la elaboración del Reglamento del MRR, el Comité Europeo de las Regiones propuso numerosas enmiendas orientadas a incluir a los entes regionales y locales en el proceso de diseño de prioridades y de indicadores de seguimiento en la ejecución de los fondos. Apelaba a los principios de asociación y subsidiariedad, así como al impacto directo de las reformas e inversiones previstas en las competencias definidas a nivel nacional para estos entes. Sin embargo, el Reglamento (UE) 2021/241 por el que se establece el MRR no incorporó esas reformas. Únicamente se encuentran en el texto referencias a las entidades regionales y locales de forma aislada. En el Considerando 34 se indica que “Las autoridades regionales y locales pueden ser socios importantes en la aplicación de las reformas y las inversiones”. En el articulado, al regular la elaboración de los planes de recuperación y resiliencia por los EM, se hace referencia a la necesidad de realizar una consulta que incorpore a las autoridades locales y regionales, pero se sitúa al mismo nivel que la participación de los interlocutores sociales, las organizaciones de la sociedad civil, las organizaciones juveniles y otras partes interesadas pertinentes (art. 18.4 q). Y el artículo 28 c) apela a las medidas y al control regionales para alcanzar los objetivos del MRR.
Puede concluirse, así, que el MRR apenas muestra sensibilidad hacia la importancia de las entidades regionales y locales en el diseño y ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia. Es más, el Reglamento del MRR deja también un margen limitado de actuación a los EM. Fija los seis pilares de actuación de importancia europea, los objetivos generales y específicos, así como los principios horizontales que han de guiar a los EM. Prevé la gestión directa del Mecanismo por la Comisión Europea, así como la evaluación de la Comisión de los planes presentados por los EM. En términos de reparto de poder, puede afirmarse que el diseño y la ejecución del MRR representa una clara tendencia a la centralización de la toma de decisiones en las autoridades europeas. La cuestión que se plantea entonces es si esa tendencia centralizadora europea se proyecta también a nivel interno en los EM -como ha sucedido en anteriores situaciones de crisis. Este dato es especialmente importante en aquellos Estados que, como España, cuentan con una estructura de poder fuertemente descentralizada. Desde un punto de vista jurídico, la respuesta a esta pregunta exige analizar en detalle el reparto de poder y su ejercicio en las distintas instancias territoriales nacionales en el diseño y ejecución de los planes nacionales de recuperación y resiliencia. Esto pasa necesariamente por identificar las estructuras administrativas de gestión y colaboración o, dicho en la terminología actual, la gobernanza configurada a nivel interno. A continuación, se realiza un análisis preliminar en esta línea para el caso de España.
La participación de las Comunidades Autónomas y los entes locales en el diseño del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia (PRTR) parece haber sido anecdótico. El Estado recibe los fondos y decide a qué destinarlos. Las referencias a las Comunidades Autónomas y los entes locales se centran en la colaboración y coordinación. Se apela al protagonismo del Gobierno de España y de la Administración General del Estado porque se trata de un “Proyecto país”. Pero en un modelo descentralizado el Estado no puede estar representado por una única instancia territorial. La Administración General del Estado no supone la suma de todos los intereses territoriales. Representa una parte del interés general que, necesariamente, debe sumarse a los intereses de las Comunidades Autónomas y de los entes locales. Es habitual que el spending power central produzca distorsiones en el reparto constitucional de competencias. Pero en este caso, esa capacidad de gasto es de tal magnitud que el trastorno competencial puede ser desproporcionado y difícilmente justificable.
Puede decirse que, hasta el momento, el Estado ha mostrado más interés en diseñar las políticas públicas en el marco del PRTR, aunque en algunos casos sus competencias sean limitadas, que en ejercer las competencias que sí tiene atribuidas y que pueden resultar esenciales para la llamada “absorción” de los fondos. Es el caso de la competencia para dictar las bases del régimen jurídico de las Administraciones públicas, el procedimiento administrativo común y la legislación básica sobre contratos y concesiones administrativas (art. 149.1.18ª CE), que se ha plasmado en la aprobación del Real Decreto Ley 36/2020, de 30 de diciembre, por el que se aprueban medidas urgentes para la modernización de la Administración Pública y para la ejecución del Plan de Recuperación, Transformación y Resiliencia. Es dudoso que las medidas contenidas en esta norma, así como en la Ley de Presupuestos Generales del Estado de 2021, sean suficientes para modernizar la Administración y para facilitar su actuación en sus distintos niveles territoriales. El hecho de que el propio legislador caracterice a una parte importante de las normas vigentes sobre el régimen jurídico administrativo como “obstáculos y cuellos de botella” da cuenta de la necesidad de reformas de mayor calado, que estén particularmente orientadas a la distinta realidad de las administraciones territoriales.
Por lo que se refiere a las estructuras de gobernanza creadas por el Real Decreto Ley 36/2020, se articulan principalmente a través de órganos de la Administración General del Estado. Es el caso de la Comisión para la Recuperación, Transformación y Resiliencia presidida por el Presidente del Gobierno (art. 14), que cuenta con el apoyo del Comité Técnico para el PRTR, compuesto por empleados u órganos directivos de la Administración General del Estado (art. 15); así como de la atribución del seguimiento del PRTR al Departamento de Asuntos Económicos y G20 del Gabinete de la Presidencia del Gobierno (art. 16) y de la designación de la Autoridad responsable del MRR, en el seno del Ministerio de Hacienda (art. 20) y de la Autoridad de control del MRR en la Intervención General de la Administración del Estado (art. 21). La participación de las Comunidades Autónomas se remite a las Conferencias Sectoriales ya constituidas, donde se realiza el reparto real de los fondos por materias; sin perjuicio de la creación de la Conferencia Sectorial del PRTR con el fin de canalizar la cooperación entre el Estado y las Comunidades Autónomas para establecer mecanismos y vías de coordinación y colaboración en la implementación del Plan. La participación de las entidades locales queda relegada a un segundo plano. Si las Conferencias Sectoriales son el eje de la participación territorial, la cuestión que se plantea es si su funcionamiento interno salvaguarda de forma suficiente las competencias autonómicas y su capacidad de negociación, en la medida en que muchas de ellas requieren el voto favorable del Estado para la adopción de acuerdos -en casos en que el Estado no ejerce competencias de coordinación. Este problema tampoco es nuevo. La prohibición constitucional de Administración mixta trata de proteger precisamente a las autoridades regionales frente a posibles injerencias en sus competencias por parte de las autoridades centrales a través de la creación de órganos de composición mixta. El problema, de nuevo, es el enorme impacto que la ejecución del PRTR tendrá en el futuro de las políticas públicas y en las competencias regionales y locales.
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