La Unión Europea, Schengen y la denominada crisis de los refugiados, por Andreu Olesti
Catedrático de Derecho de la Unión Europea de la Universitat de Barcelona
En el año 2015 más de un millón de personas procedentes, en su mayoría, de zonas en conflicto (Siria, Iraq, Afganistán, Libia…) se desplazaron a la Unión Europea en busca de protección internacional. El traslado se realiza eludiendo múltiples obstáculos, en condiciones infrahumanas y comprometiendo seriamente la vida de los participantes. Este flujo no se ha distribuido homogéneamente y se ha dirigido particularmente a un grupo de Estados, aquéllos que otorgan mejores condiciones de protección a los solicitantes de asilo, especialmente a Alemania y Suecia.
En esta materia la UE tiene una competencia compartida con sus Estados y en consecuencia carece de una capacidad de decisión única para responder a esta situación. Debe lidiar con los planteamientos que, soberanamente, plantean sus miembros. La diferente sensibilidad de éstos respecto a cómo afrontar la situación provoca una respuesta conjunta caracterizada por su lentitud, insuficiencia y descoordinación. La crisis ha constatado que aquellos países que se muestran más receptivos y responsables con los refugiados asumen un riesgo en términos de posibles conflictos y tensiones internas que pueden afectar a su estabilidad política. En cambio, aquellos que se muestran renuentes a aceptar cualquier concesión apenas sufren un desgaste de estas características. Como resultado, en 2015 se han reubicado menos de 300 solicitantes de asilo cuando la cifra prevista y consensuada era 160.000. Esta situación está conduciendo a una “competencia a la baja” en la prestaciones sociales concedidas a los solicitantes y un endurecimiento en las condiciones de concesión en aquellos países que tradicionalmente se mostraban más generosos y solidarios.
Este cúmulo de circunstancias ha proyectado una visión pesimista sobre el mantenimiento de la libre circulación de personas y está planeando la posibilidad de suspender la aplicación del espacio Schengen, por la manifiesta incapacidad de sus participantes para gestionar la crisis. Ciertamente la imposibilidad de regular los flujos y de asumir proporcionalmente el volumen de refugiados ha provocado que algunos Estados hayan reinstaurado provisionalmente los controles fronterizos internos restableciendo los obstáculos al cruce de personas en las fronteras entre los países Schengen que, desde 1995, han estado suprimidos en la mayoría de países de la UE (en la actualidad todos excepto Reino Unido, Irlanda, Chipre, Croacia, Rumania y Bulgaria). Esta posibilidad está prevista en la normativa Schengen y sujeta a la vigilancia y verificación de las instituciones europeas, que exigen el cumplimiento de determinadas condiciones. Es un recurso excepcional que debe invocarse como última instancia, cuando estamos en presencia de una amenaza grave para el orden público o para la seguridad interior del Estado, y su ejercicio está limitado en el tiempo.
La Unión Europea ha empezado a dar pasos para intentar resolver la presión migratoria, para ello se ha centrado en fortalecer las relaciones que se mantienen con terceros Estados, origen o tránsito del movimiento de personas. Especialmente significativas es la intensificación de las relaciones con Turquía, que ha cristalizado en la aprobación de un Plan Conjunto de Acción que, entre otras cuestiones, conducirá en un futuro inmediato a la liberalización de visados entre la UE y Turquía y a la plena aplicación del acuerdo de readmisión entre ambos para el mes de junio de 2016; y la articulación de un conjunto de actuaciones dirigidas a los países africanos que se precisa en un Plan de Acción aprobado en la reunión de los Jefes de Estado o de Gobierno de África y de la Unión Europea sobre migración celebrada en La Valetta (Malta) el 12 de noviembre de 2015 que incluye, entre otros aspectos, la creación de un Fondo de Emergencia para financiar proyectos en los países africanos más frágiles y vulnerables. Todo ello debería confirmar que la mejor estrategia para reducir el flujo migratorio es la que incluye el diálogo y la cooperación con los países de origen y de tránsito. La adopción de estas medidas seguramente no son suficientes y se deberían complementar con acciones que se propongan reducir las causas que originan el movimiento de personas, para ello será necesario la implementación de actuaciones de diverso tipo que comprendan intervenciones en el ámbito de la política exterior europea que favorezcan la estabilidad y el desarrollo de los países vecinos a la Unión Europea.
