La crisis europea de los refugiados: un drama en tres actos. Y ahora Turquía…, por David Moya Malapeira
Profesor Agregado de Derecho Constitucional de la UB
Aún con los papeles encima de la mesa que contienen los acuerdos de la reunión de jefes de Estado de la Unión con Turquía para abordar la crisis de refugiados, y sonando ya voces enormemente críticas con el mismo, vale la pena recapitular lo acontecido hasta ahora para poder valorarlo adecuadamente, pues el despliegue acordado el pasado 8 de marzo de 2016 del Plan de Acción conjunto entre gobiernos de la UE y Turquía, – que desarrolla el Acuerdo adoptado a estos efectos en octubre de 2015-, implica un nuevo enfoque en el intento de la Unión por contener de manera efectiva los flujos de refugiados, mayormente procedentes de Siria. Lo acontecido hasta ahora puede resumirse en un drama en tres actos en el que este último acuerdo es sólo el epílogo.
Primer acto. En 2014 el sistema de asilo instituido por la Unión Europea para crear el Espacio Común Europeo de Asilo (SECA) giraba en torno a cinco o seis Directivas y Reglamentos de la Unión, que pivotaban sobre el llamado mecanismo de Dublín. Este mecanismo establece como regla general que las solicitudes de asilo presentadas en la Unión serán responsabilidad del Estado miembro donde hizo su primera entrada el solicitante, regla que admite por el momento solo muy limitadas excepciones. El SECA ha sido criticado por los expertos, pero en la práctica funcionaba en la medida en que el número de refugiados en la UE era limitado y sus vías de acceso diversificadas, y mientras los mismos no se concentraran en unos pocos países fronterizos.
Segundo acto. La crisis de 2015 hizo saltar por los aires Dublín justamente porque afectó a estos dos puntos débiles del sistema: primero, la llegada a la Unión de cientos de miles de refugiados procedentes de Siria, Eritrea e Irak, tres países de los que era evidente que la gente no huía por simples motivos económicos; segunda, por su concentración inicial en Grecia, Italia, Hungría y Bulgaria, países cuyos sistemas de asilo eran muy limitados (incluso directamente fallidos, STEDH MSS v. Bélgica y Grecia). Ante este panorama la canciller alemana, A. Merkel, tomó el liderazgo de la situación e hizo una llamada a aceptar a los refugiados que llegaran procedentes de Siria, para así reducir la presión sobre los Estados periféricos. Ante un posicionamiento tan claro los estados fronterizos dejaron pasar a los refugiados hacia el interior de Europa, no sin serias dudas, pues si se ignora Dublín, ¿qué sistema aplicamos?, ¿pueden los refugiados pasear por Europa a la búsqueda de un destino dónde establecerse?
Peor, la posición de la canciller alemana no era compartida por algunos Estados miembros, que ya mostraron su escaso entusiasmo con la situación cuando la Comisión Europea propuso la creación un mecanismo temporal de distribución de refugiados, principalmente desde los países más sobrecargados -y destacadamente Grecia, Italia y Hungría-, hacia los Estados que albergan menos refugiados. Un mecanismo temporal de redistribución y reubicación acordado en junio 2015 y ampliado en septiembre, que con pequeños retoques podría devenir un mecanismo estable, pero que suscita numerosas dudas sobre su viabilidad y operatividad (en 2015 apenas movilizó a un escaso millar de refugiados).
Tercer Acto. Tras la llegada de casi un millón de refugiados en unos pocos meses a Alemania y la apertura de la ruta de los Balcanes en otoño de 2015, se evidenciaba: primero, que la política de fronteras externas abiertas es insostenible; segundo, que ninguna intervención es posible sin la identificación inicial de los refugiados en los países de entrada (‘hot spots’); tercero, la necesidad de incluir a los países vecinos, destacadamente norte de África (cumbre de la Valetta) y Turquía (acuerdo de octubre de 2015) en la gestión de los flujos de refugiados e inmigrantes. Todo ello, paradójicamente, mientras se busca una nueva regulación del asilo que o bien restituya el mecanismo de Dublín con algunos cambios relevantes, o bien instituya un nuevo mecanismo de distribución interna de refugiados, o alguna fórmula intermedia. A este debate se añade la evidente necesidad de buscar vías legales y seguras de acceso a Europa que ponga fin al incesante goteo de muertos en el Mediterráneo. Sin un modelo claro de asignación de refugiados entre los Estados y asumido por todos ellos, es muy difícil que pueda dibujarse una estrategia exterior coherente con una política que por ahora es casi inexistente. Por eso, la propuesta del Plan de Acción EU-Turquía del pasado 8 de marzo parece guiada por el cortoplacismo. Veamos.
El Plan UE-Turquía. El Acuerdo con Turquía prevé ayudas por parte de la Unión de unos tres mil millones de euros para reforzar la capacidad turca de asistencia a los refugiados así como acelerar la liberalización de visados para ciudadanos turcos; por su parte, Turquía se compromete a respetar el acuerdo greco-turco de readmisión de inmigrantes (no refugiados), colaborar en la persecución de los traficantes, trasladar refugiados sirios asentados en Turquía hacia Europa en la misma cantidad al menos que los sirios retornados desde Grecia. ¿Quién gana con este plan?
Evidentemente, Turquía se sitúa como un ‘partner’ estratégico en un momento internacionalmente delicado para ella y además aparentemente mejora su posicionamiento de cara al inicio de una fase pre-adhesión, que no obstante, se antoja todavía muy lejana. La Unión, a su vez, gana una cierta válvula de escape para reducir presión sobre Grecia. No obstante, la fórmula planteada es sumamente preocupante en tanto que admite por primera vez al retorno de refugiados desde suelo europeo a Turquía y concretamente desde Grecia un país por el que han pasado la mayor parte de refugiados sirios, y todo ello sin asegurar resoluciones individuales y procedimientos con todas las garantías; por esa razón y por la oleada de críticas que la última cumbre ha suscitado, es muy posible que se module la fórmula final del acuerdo. No obstante, lo peor es que otras medidas igualmente preocupantes han pasado desapercibidas a la opinión pública, como la propuesta de la Comisión Europea de considerar a Turquía, y a los países balcánicos como “terceros países seguros”. Algo que, jurídicamente es muy, muy discutible. La combinación de todas estas medidas sí constituye una política europea de refugio, aunque pueda no ser la esperada: nuestros países vecinos en el oriente de Europa –unos países que ostentan dudosas credenciales en el respeto a los Derechos Humanos y en la protección de los refugiados-, devienen los nuevos Estados-tapón responsables de la protección de los refugiados por delegación de la Unión. ¿O es por dejación?
