La adhesión de Ucrania a la Unión Europea
Catedrático de Derecho de la Unión Europea de la Universitat de Barcelona
La invasión rusa de Ucrania iniciada el 24 de febrero de 2022 ha motivado que el presidente del país, Volodímir Zelenski, solicite la adhesión exprés a la Unión Europea (UE). Para contextualizar el alcance de la decisión y las posibilidades de éxito se deben tener presente los requisitos procedimentales y materiales cuyo cumplimiento se exigen a los candidatos.
El artículo 49 del Tratado de la Unión Europea (TUE) establece que cualquier Estado europeo que respete los valores comunes de la dignidad humana, la libertad, la democracia, la igualdad, el Estado de Derecho y el respeto de los derechos humanos, incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías, tal y como se prevén en el artículo 2 TUE y se comprometa a promoverlos, podrá solicitar el ingreso como miembro en la Unión.
Para ello se dirigirá al Consejo e informará al Parlamento Europeo y a los Parlamentos nacionales. El Consejo, tras consulta a la Comisión y previa aprobación, por la mayoría absoluta del Parlamento Europeo, se pronunciará por unanimidad. La solicitud de adhesión ucraniana fue formulada por su presidente el 28 de febrero de 2022.
Para alcanzar el estatus de candidato se deben satisfacer los denominados criterios de Copenhague, fijados en el Consejo Europeo, reunión de Jefes de Estado y de Gobierno de los Estados miembros, celebrado el 21 y 22 de junio de 1993. En esta reunión se concretaron los baremos políticos y económicos.
En esencia, en el ámbito político se requiere que el país candidato alcance una estabilidad institucional que garantice la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el respeto y protección de las minorías. Por lo que se refiere a los términos económicos, debe acreditar la existencia de una economía de mercado viable y en funcionamiento, con capacidad suficiente para hacer frente a la presión competitiva de las fuerzas del mercado dentro de la Unión. Asimismo, se debe garantizar que el país candidato tiene la capacidad para asumir las obligaciones derivadas de la adhesión, especialmente, que su marco jurídico-administrativo esté capacitado para aplicar y supervisar la aplicación del Derecho de la Unión Europea.
Una vez conseguida la condición de candidato, se inician las negociaciones para establecer los términos de la adhesión, así como las adaptaciones de los Tratados constitutivos y el resto del Derecho de la UE. Hay que partir del hecho de que el Estado adherente debe aceptar el denominado acervo de la UE, es decir, todo el conjunto normativo, político y jurisprudencial aprobado por la UE desde su inicio. Por ello, se suele equiparar la adhesión a la subida a un tren en marcha en donde se debe aceptar todo aquello que ha sido asumido por la UE sin la presencia del nuevo Estado.
El resultado final se traduce en un acuerdo internacional con las condiciones de la adhesión y las adaptaciones del Derecho de la UE. Este instrumento se somete a la ratificación, conforme las respectivas reglas constitucionales, del Estado candidato y de todos los Estados que ya son parte de la UE.
En este contexto se debe tener en consideración la existencia del Acuerdo de Asociación entre Ucrania y la UE que fue firmado el 21 de marzo de 2014, después de la revuelta del Euromaidán, que acabó con el derrocamiento del presidente Víktor Yanukóvich. Entró, provisionalmente, en vigor el 1 de septiembre del mismo año y, plenamente, el 1 de julio de 2017, una vez fue ratificado por todos los Estados miembros de la UE.
Este Acuerdo constituye el instrumento principal para aproximar Ucrania a la UE mediante el fomento de unos vínculos políticos más profundos, unas relaciones económicas más sólidas y el respeto de los valores comunes. Este proceso de convergencia es incipiente y las diferencias entre ambas partes son remarcables, por lo que se hace difícil pensar, en el corto plazo, en una adhesión de Ucrania.
Además, la solicitud de adhesión exprés ha sido respaldada por algunos Estados miembros de Europa Central y Oriental (Bulgaria, República Checa, Estonia, Letonia, Lituania, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia), pero no ha gozado de la unanimidad necesaria.
En la Declaración de Versalles de 10 y 11 de marzo de 2022, consensuada en la reunión informal de los jefes de Estado o de Gobierno de la UE, apenas se menciona la posible adhesión. Se subraya que el Consejo ha pedido a la Comisión el dictamen preceptivo y que “a la espera de ello y sin demora, seguiremos estrechando nuestros vínculos y profundizando nuestra asociación para ayudar a Ucrania a seguir su senda europea. Ucrania pertenece a la familia europea”.
A los efectos de ilustrar la lentitud del proceso, tomemos el ejemplo del último país en adherirse a la UE. Croacia, una población aproximada de 4 millones de habitantes, solicitó la adhesión al Consejo el 23 de febrero de 2003, y quince meses después, el 18 de junio de 2004, obtuvo la condición de candidata a la adhesión. Las negociaciones se iniciaron el 4 de octubre de 2005 y, tras seis años, finalizaron el 30 de junio de 2011. El Tratado de adhesión fue firmado el 9 de diciembre de 2011, y Croacia devino miembro de la UE, después de la ratificación de todas las partes contratantes, el 1 de julio de 2013.
El caso de Croacia es un supuesto de éxito, que es difícilmente extrapolable, recordemos que todos los países de los Balcanes occidentales han solicitado la adhesión a la UE. Dos de ellos, Kosovo y Bosnia-Herzegovina, han sido considerados candidatos potenciales; mientras que el resto han alcanzado el estatuto de candidato y se encuentran negociando, muy sosegadamente, las condiciones de adhesión. Las negociaciones con Montenegro se abrieron en junio de 2012, con Serbia en junio de 2013 y con Albania y Macedonia del Norte en marzo del 2020. Ello sin olvidar que Turquía inició las negociaciones de adhesión el 4 de octubre de 2005, en la misma fecha que Croacia, sin que hasta el momento presente se haya cerrado capítulo alguno de la negociación.
Documentación
- EU-Ukraine Association Agenda to prepare and facilitate the implementation of the Association Agreement: https://eeas.europa.eu/archives/docs/ukraine/docs/st06978_15_en.pdf
- Comunicación de la Comisión de 2021 sobre la política de ampliación de la UE, COM (2021) 644 final de 19.10.2021: https://eur-lex.europa.eu/resource.html?uri=cellar:528faa55-30ea-11ec-bd8e-01aa75ed71a1.0009.02/DOC_1&format=PDF
- Reunión informal de los jefes de Estado o de Gobierno, Declaración de Versalles de 10 y 11 de marzo de 2022: https://www.consilium.europa.eu/media/54800/20220311-versailles-declaration-es.pdf
- Open letter by Presidents in support of Ukraine’s swift candidacy to the European Union: https://www.lrp.lt/en/media-center/news/open-letter-by-presidents-in-support-of-ukraines-swift-candidacy-to-the-european-union/37859
