Turismo, cooperación internacional y pasaporte sanitario, en un mundo con COVID-19

Cuando el Director General de la OMS declaró la existencia de una emergencia de salud pública de importancia internacional (ESPII), el 30 de enero de 2020, algunos Estados, pocos, ya habían empezado a adoptar medidas de control a la entrada de personas procedentes de la región china en la que se habían registrado los primeros casos, de humanos infectados con COVID-19. Sin embargo, las recomendaciones temporales, aprobadas tras el dictamen del Comité de Emergencia de la OMS, no incluyeron restricciones a los viajes porque no se consideraron necesarias con la información disponible. En aquellos momentos, a penas, se habían reportado un centenar de casos de enfermos fuera de China. Como sabemos, los acontecimientos se precipitaron durante el mes de febrero y las primeras semanas de marzo.

Recordemos que las recomendaciones son medidas que según el Reglamento Sanitario Internacional[1](RSI) la Organización Mundial de la Salud (OMS) podrá proponer a los Estados parte para prevenir la propagación de una enfermedad en los supuestos de emergencia de salud pública internacional, entre esas medidas pueden incluirse los controles y restricciones a la movilidad internacional de las personas. El impacto económico y social de estas restricciones determina, no obstante, su carácter excepcional. En el articulado del RSI, esta excepcionalidad se evidencia repetidamente, en la exigencia de que las medidas se limiten a lo que requiera el nivel adecuado de protección sanitaria, eviten las interferencias innecesarias y respeten la dignidad, los derechos humanos y libertades fundamentales de las personas. Es pues evidente la relevancia que para el turismo internacional, como actividad que implica la movilidad de personas, tienen las medidas de prevención, protección, control y respuesta, frente a la propagación internacional de enfermedades.

1.- Salud y turismo internacional en tiempos de COVID

Así, según la Organización Mundial del Turismo (OMT), el número de destinos mundiales con restricciones a la entrada de personas aumentó desde 52, a principios de Febrero de 2020, a 81, a principios de marzo, y 119, a mediados de ese mismo mes, una vez declarada ya la situación de pandemia. Desde una perspectiva geográfica, la adopción de restricciones siguió el origen y expansión del virus, empezando a adoptarse en Asia y Pacífico, extendiéndose poco a poco también en destinos de América, África, Europa y Oriente Medio. A principios de abril de 2020, el 96% de los destinos del mundo tenían restricciones a los viajes internacionales de personas. Según la OMT, habían adoptado restricciones el 100% de los destinos en África, Asia y Oriente Medio, el 92% de los destinos en América y el 93% de los destinos en Europa[2]. La actualización de la estrategia de la OMS, publicada el 14 de abril de 2020, reconocía ya esta realidad y señalaba explícitamente la posibilidad de que los Gobiernos se vieran obligados a adoptar medidas restrictivas del movimiento de la población, dentro del territorio del Estado y también internacionalmente, en proporción al riesgo para la salud que estuvieran enfrentando en cada momento.

El impacto de estas restricciones sobre el sector turismo han llevado a la OMT a seguir muy de cerca el tema. La OMT ha publicado ya 9 informes sobre las restricciones a los viajes en el Mundo (el último tiene fecha de 8 de marzo de 2021). Los datos evidencian que las restricciones impuestas por los Estados son  diversas pero que pueden agruparse en tres tipos de medidas que son las más habituales:

  • el cierre total de las fronteras al turismo extranjero (este tipo de medidas llegaron a afectar al 75% de los destinos mundiales en mayo de 2020 y aún superan el 30% en febrero de 2021),
  • la prohibición de entrada para personas procedentes de ciertos países o lugares (excepcionalmente las prohibiciones se aplican por razón de nacionalidad o se vehiculan en la retirada o negación de visados) y/o
  • la restricción de entrada condicionada al cumplimiento de ciertas condiciones como, por ejemplo, la realización de PCR o de otros tipos de pruebas, como los test de antígenos, que se han ido introduciendo progresivamente, la declaración expresa del lugar de estancia del turista, para facilitar la localización en caso necesario, la contratación de seguro médico especial para COVID-19, durante el período de estancia en el Estado, y/o el cumplimiento de un período de cuarentena, tras la entrada en el país.

A todas estas medidas, cabe añadir las recomendaciones generalizadas de no viajar, salvo que sea absolutamente necesario, y la suspensión de vuelos con origen o destinos determinados.

Si observamos el tipo de restricciones con una perspectiva geográfica, resulta interesante destacar que, según los informes publicados, existe una cierta homogeneidad en las medidas adoptadas por los Estados de cada continente. Los cierres completos han sido la opción prioritaria en Asia y Pacífico, mientras que los cierres parciales han sido una práctica más habitual entre los Estados europeos, la mayoría de los Estados en América y en Oriente Próximo.

Durante los meses de julio a noviembre de 2020, algunos Estados suavizaron sus restricciones, pero la aparición de nuevas variantes del virus y el incremento generalizado de casos han provocado un cambio de tendencia en 2021, lo que ha dejado sólo en un 2% el número de destinos del mundo que no prevén ninguna restricción de entrada. Además, según indica la OMT en su último informe, las restricciones vuelven a imponerse incluso en Estados con un nivel alto en los índices de Salud e Higiene y de Desempeño Medioambiental. Los datos de principios de 2021 modifican así las conclusiones del informe publicado en diciembre de 2020 que señalaban una relación inversamente proporcional entre estos indicadores y el número o tipo de restricciones adoptadas. La OMT señala también que el alcance de las restricciones no está forzosamente relacionado con una alta incidencia del virus dentro del Estado (dado que, según los datos disponibles, la mayoría de los Estados, que prohíben la entrada de turismo internacional, tienen una incidencia inferior a 20 casos por 100.000 habitantes, a 14 días). Un factor que sí influye es, lógicamente, el peso del turismo en el producto interior bruto del Estado en cuestión.

2.- El pasaporte o certificado de vacunación como instrumento de recuperación para el sector turístico

El camino hacia la recuperación del turismo internacional discurre, evidentemente, por conseguir que los Estados flexibilicen los cierres de fronteras, optando por el segundo y, mejor aún, el tercer tipo de restricciones a la movilidad. Si no es posible eliminar completamente las medidas, sí se urge a escoger opciones que condicionen la entrada de turistas, pero no la prohíban. A este respecto, la OMT ha señalado, reiteradamente desde el principio de la pandemia, la necesidad de coordinar internacionalmente el tipo de medidas que se pueden adoptar, armonizando criterios, protocolos de viaje y de salud, que generen confianza y sirvan también al objetivo de evitar la propagación del virus.  No obstante, salvo en algunas iniciativas puntuales, la OMT no ha logrado tener el éxito esperado frente a la situación de emergencia generada por la pandemia. En este contexto, la iniciativa de elaborar un pasaporte o certificado de vacunación podría ser una luz al final del túnel del sector turístico.

El pasaporte sanitario fue una de las primeras propuestas que obtuvo buena acogida en el Comité Mundial de crisis para el Turismo (CMCT), órgano clave en la OMT para promover la cooperación y coordinación entre los representantes de su propio Consejo Ejecutivo y Comisiones regionales, con el resto de las organizaciones del sistema de Naciones Unidas y representantes del sector privado. Una primera versión del pasaporte sanitario se planteó ya en abril de 2020 en la forma de un pasaporte sanitario digital. Se trataba entonces de una aplicación para teléfonos móviles, en la que se podían almacenar los datos médicos del viajero, para ser accesibles desde cualquier lugar, cuando fueran necesarios. Esta iniciativa constituyó una de las medidas de la prueba piloto que la OMT monitoreó en Canarias, en julio de 2020.

La reunión del CMCT, de enero de 2021, recupera la idea del pasaporte sanitario vinculada ahora al proceso de vacunación. La posibilidad de exigir un certificado de vacunación para facilitar la entrada en el territorio nacional aparece explícitamente en el artículo 31 del RIS, como una de las medidas que pueden adoptar los Estados. La clave está, según destaca la OMT, en coordinar las características de este certificado y estandarizar los procedimientos para su aplicación de forma que pueda convertirse en un instrumento útil para facilitar la movilidad internacional de personas, permitiendo eliminar las prohibiciones de entrada, las exigencias de cuarentenas u otras medidas restrictivas. No son pocos los retos a superar para logarlo teniendo en cuenta, por un lado, tanto la diversidad de vacunas, como las diferencias entre los Estados al autorizar su uso y en sus planes de vacunación y, por otro lado, la insuficiencia de datos que, aunque optimistas, son aún muy iniciales en relación con los efectos de las vacunas sobre la pandemia[3]. Además, la lentitud del proceso de vacunación, a nivel mundial, conlleva que sea necesario seguir trabajando en buscar alternativas que permitan dar respuesta al deseo de viajar sin que ello constituya un peligro para la salud pública.

Para profundizar en la cuestión puede consultarse:


[1] El Reglamento Sanitario Internacional (RSI) fue adoptado el 23 de mayo de 2005 en la 58ª Asamblea Mundial de la Salud en respuesta a los riesgos que, para la salud pública, derivaban del incremento de los viajes de las personas y del comercio internacionales.

[2] Sobre las restricciones a la movilidad en el espacio Schengen véase la contribución a este blog de Javier Donaire, publicada en abril de 2020 (https://idpbarcelona.net/schengen-ante-coronavirus-cierre-provisional-las-fronteras-europeas/)

[3] Buena prueba de la complejidad a la que nos enfrentamos es la dificultad que, incluso en un ámbito reducido y fuertemente integrado como es la UE, está teniendo el certificado verde digital, propuesto por la Comisión Europea. Esta iniciativa legislativa ha enfrentado, por un lado, las reservas del Parlamento Europeo a que pueda constituir más un límite, que una garantía, para el derecho a la libre circulación de las personas y, por otro lado, las diferentes posiciones de los Estados miembros respecto a las características, requisitos o procedimiento de aplicación del certificado. (Véase las propuestas de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo relativo a un marco para la expedición, verificación y aceptación de certificados interoperables de vacunación, de test y de recuperación para facilitar la libre circulación durante la pandemia de COVID-19 (certificado verde digital), para ciudadanos de la UE y la correspondiente a nacionales de terceros Estados que residan legalmente o se encuentren legalmente en el territorio de los Estados miembros durante la pandemia, ambas de 17 de marzo de 2021, COM(2021) 130 (final) y COM(2021) 140 final, aprobadas con varias enmiendas por el Parlamento Europeo el 29 de abril de 2021 y que sigue en proceso de aprobación con el Consejo de la UE).


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