Schengen ante el coronavirus: Cierre ¿provisional? de las fronteras europeas
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Tras 25 años sin controles fronterizos dentro del espacio Schengen, el coronavirus ha provocado reinstauraciones de esos controles, y el cierre de las fronteras exteriores. Hay precedentes de lo primero, aunque nunca por pandemia, y también se cerraron fronteras exteriores durante la crisis de los refugiados. Del cierre simultáneo de fronteras interiores y exteriores, no hay antecedentes.
El coronavirus sitúa en primer plano a previas reformas de Schengen sobre restablecimiento temporal de controles en las fronteras interiores, que amplían y flexibilizan la regulación anterior. Doce Estados (España entre ellos) han cerrado unilateral y progresivamente sus fronteras con los demás. Han aplicado el art. 28 del Código de Fronteras Schengen, que lo permite durante diez días sucesivamente prorrogables de veinte en veinte hasta no más de dos meses, por razones inminentes de orden público o seguridad interior. El Estado que lo lleva a cabo debe notificar inmediatamente a la Comisión y a los demás Estados copartícipes.
Otro procedimiento permite a cada Estado, por amenazas para su orden público o seguridad interior, restablecer sus controles fronterizos con todo o parte del restante espacio Schengen durante treinta días sucesivamente prorrogables hasta seis meses, notificándolo antes a la Comisión y a los demás Estados participantes, quienes pueden opinar (arts. 25 a 27 del Código de Fronteras Schengen). Tal mecanismo podría activarse tras los dos meses del inicial cierre urgente, pues prorrogar más este último, sin solución de continuidad, no parece posible según ese mismo Código.
Un tercer procedimiento, de iniciativa comunitaria (por recomendación del Consejo previa propuesta de la Comisión), permite igualmente el cierre fronterizo temporal “intra-Schengen” (art. 29 del citado Código) por máximos de seis meses sucesivamente prorrogables hasta no más de dos años. Es la situación de mayor duración permitida por Schengen.
Ninguno de estos procedimientos autoriza a la Comisión a prohibir el restablecimiento estatal de los controles fronterizos. Aunque sea “Guardiana de los Tratados”, estos reservan a los Estados las competencias sobre mantenimiento del orden público y seguridad interior (art. 72 TFUE), si bien observando esos mismos procedimientos, algo que sí podría ser jurídicamente coercible.
Un dato normativo, ahora paradójico, refleja lo excepcional de la pandemia: el cierre de las fronteras exteriores no está previsto en el Código de Fronteras Schengen, cuando sí lo está, en cambio, la flexibilización de controles en ellas (art. 14). Esto no ha impedido que el Consejo Europeo decidiera el 17 de marzo el cierre temporal de fronteras exteriores, poco después del similar anuncio efectuado por el Presidente Trump para la UE. Significativamente, la decisión europea no invoca el Código de Fronteras Schengen. He aquí una enseñanza de la Covid-19 de cara a posibles reformas futuras.
Durante 30 días (prorrogables), quedan prohibidos viajes no imprescindibles a la UE, y se controlará estrictamente a quienes, excepcionalmente, podrán cruzar las fronteras exteriores: ciudadanos europeos y familiares reagrupados, residentes legales extracomunitarios, diplomáticos y autoridades, militares, personal médico e investigador, transportistas, viajeros en tránsito y trabajadores transfronterizos, especialmente sanitarios, alimentarios, de atención infantil o a la tercera edad, y de infraestructuras esenciales. Todo sin impedir la entrada de mercancías (especialmente alimentos, medicamentos y equipamientos sanitarios), para evitar desabastecimiento en la UE.
El cierre de la frontera exterior, sugerido por el Presidente francés y propuesto por la Presidente de la Comisión a Jefes de Estado y de Gobierno, que lo han aceptado, pretende frenar la epidemia y prevenir la reinstauración de controles fronterizos “intra-Schengen”. Pero ya antes la pandemia se había generalizado en la UE, y varios Estados habían reinstaurado esos controles, como ya se dijo. Quizás el cierre perimetral exterior de Schengen contribuya a acortar esas reinstauraciones y evite otras.
Una Guía Práctica de la Comisión para gestión de fronteras por la Covid-19 asume como fait accompli la reinstauración de controles fronterizos “intra-Schengen”, recomendando que sean temporales, proporcionales y no discriminatorios entre nacionales y ciudadanos del resto de la UE. La Comisión se conforma con preservar la libre circulación de mercancías, para que el coronavirus no colapse la propia Unión y a sus Estados miembros.
Por eso, la Guía propone a los Gobiernos nacionales “carriles rápidos” para transportistas en frontera, que aseguren el abastecimiento en la Unión de medicinas y alimentos, así como de materias primas y componentes industriales. También se busca evitar aglomeraciones fronterizas de personas y vehículos que incrementen contagios y retrasen los intercambios.
Estos cierres fronterizos provisionales, contemplados por la Unión, persiguen contribuir a la lucha contra el coronavirus, salvaguardar el mercado interior y restablecer Schengen tras la crisis sanitaria. Perder Schengen definitivamente tendría un altísimo coste económico directo, con estimaciones de entre 5.000 a 18.000 millones de euros anuales. Además de la merma en derechos que significaría para la ciudadanía europea.
