Schengen davant el coronavirus: Tancament ¿provisional? de les fronteres europees
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la Universidad Carlos III de Madrid
Després de 25 anys sense controls fronterers dins de l’espai Schengen, el coronavirus ha provocat reinstauracions d’aquests controls, i el tancament de les fronteres exteriors. Hi ha precedents del primer, encara que mai per pandèmia, i també es van tancar fronteres exteriors durant la crisi dels refugiats. Del tancament simultani de fronteres interiors i exteriors, no hi ha antecedents.
El coronavirus situa en primer pla a prèvies reformes de Schengen sobre restabliment temporal de controls a les fronteres interiors, que amplien i flexibilitzen la regulació anterior. Dotze Estats (Espanya entre ells) han tancat unilateral i progressivament les seves fronteres amb els altres. Han aplicat l’art. 28 del Codi de Fronteres Schengen, que ho permet durant deu dies successivament prorrogables de vint en vint fins no més de dos mesos, per raons imminents d’ordre públic o seguretat interior. L’Estat que el duu a terme ha de notificar immediatament a la Comissió i als altres Estats copartícips.
Un altre procediment permet a cada Estat, per amenaces per al seu ordre públic o seguretat interior, restablir els seus controls fronterers amb tot o part del restant espai Schengen durant trenta dies successivament prorrogables fins a sis mesos, notificant-lo abans a la Comissió i als altres Estats participants, els qui poden opinar (arts. 25 a 27 del Codi de Fronteres Schengen). Tal mecanisme podria activar-se després dels dos mesos de l’inicial tancament urgent, perquè prorrogar més aquest últim, sense solució de continuïtat, no sembla possible segons aquest mateix Codi.
Un tercer procediment, d’iniciativa comunitària (per recomanació del Consell prèvia proposta de la Comissió), permet igualment el tancament fronterer temporal “intra-Schengen” (art. 29 del citat Codi) per màxims de sis mesos successivament prorrogables fins no més de dos anys. És la situació de major durada permesa per Schengen.
Cap d’aquests procediments autoritza la Comissió a prohibir el restabliment estatal dels controls fronterers. Encara que sigui “Guardiana dels Tractats”, aquests reserven als Estats les competències sobre manteniment de l’ordre públic i seguretat interior (art. 72 TFUE), si bé observant aquests mateixos procediments, alguna cosa que sí que podria ser jurídicament coercible.
Una dada normativa, ara paradoxal, reflecteix l’excepcional de la pandèmia: el tancament de les fronteres exteriors no està previst en el Codi de Fronteres Schengen, quan si ho està, en canvi, la flexibilització de controls en elles (art. 14). Això no ha impedit que el Consell Europeu decidís el 17 de març el tancament temporal de fronteres exteriors, poc després del similar anunci efectuat pel President Trump per a la UE. Significativament, la decisió europea no invoca el Codi de Fronteres Schengen. Heus aquí un ensenyament de la Covid-19 de cara a possibles reformes futures.
Durant 30 dies (prorrogables), queden prohibits viatges no imprescindibles a la UE, i es controlarà estrictament als qui, excepcionalment, podran travessar les fronteres exteriors: ciutadans europeus i familiars reagrupats, residents legals extracomunitaris, diplomàtics i autoritats, militars, personal mèdic i investigador, transportistes, viatgers en trànsit i treballadors transfronterers, especialment sanitaris, alimentaris, d’atenció infantil o a la tercera edat, i d’infraestructures essencials. Tot sense impedir l’entrada de mercaderies (especialment aliments, medicaments i equipaments sanitaris), per a evitar desproveïment a la UE.
El tancament de la frontera exterior, suggerit pel President francès i proposat per la President de la Comissió a Caps d’Estat i de Govern, que ho han acceptat, pretén frenar l’epidèmia i prevenir la reinstauració de controls fronterers “intra-Schengen”. Però ja abans la pandèmia s’havia generalitzat a la UE, i diversos Estats havien reinstaurat aquests controls, com ja es va dir. Potser el tancament perimetral exterior de Schengen contribueix a escurçar aquestes reinstauracions i eviti altres.
Una Guia Pràctica de la Comissió per a gestió de fronteres per la Covid-19 assumeix com a fait accompli la reinstauració de controls fronterers “intra-Schengen”, recomanant que siguin temporals, proporcionals i no discriminatoris entre nacionals i ciutadans de la resta de la UE. La Comissió es conforma amb preservar la lliure circulació de mercaderies, perquè el coronavirus no col·lapsi la pròpia Unió i als seus Estats membres.
Per això, la Guia proposa als Governs nacionals “carrils ràpids” per a transportistes en frontera, que assegurin el proveïment en la Unió de medicines i aliments, així com de matèries primeres i components industrials. També es busca evitar aglomeracions frontereres de persones i vehicles que incrementin contagis i retardin els intercanvis.
Aquests tancaments fronterers provisionals, contemplats per la Unió, persegueixen contribuir a la lluita contra el coronavirus, salvaguardar el mercat interior i restablir Schengen després de la crisi sanitària. Perdre Schengen definitivament tindria un altíssim cost econòmic directe, amb estimacions d’entre 5.000 a 18.000 milions d’euros anuals. A més del minvament en drets que significaria per a la ciutadania europea.
