Attenti al lupo: La comissió de Venècia reforça les sentències constitucionals, però adverteix dels riscos en la seva execució, per Javier García Roca
Catedrático de Derecho Constitucional, UCM. Antiguo director del Instituto de Derecho Parlamentario
La Comissió de Venècia del Consell d’Europa ha dictat, en la seva sessió plenària de 10-11 de març de 2017, una interessant Opinió sobre la Reforma de la Llei Orgànica del TC (LOTC), de 16 d’octubre de 2015, per a l’execució de les seves resolucions. Se sosté que les decisions dels tribunals constitucionals són vinculants com a conseqüència de la supremacia de la Constitució, i que, quan un càrrec públic rebutja executar-les, viola la Constitució, la separació de poders i els principis del Rule of Law. La fi que pretén la Reforma és legítim. Est és el missatge principal. Adverteixin els dirigents sobiranistes i l’opinió pública catalana l’escenari antidemocràtic i al marge d’Europa on els situa l’estratègia de el “procés” al no acatar les lleis.
Però l’Opinió, escrita en un anglès diplomàtic, mesurat i elegant, que no eludeix els problemes, però no els crea, no deixa de donar una clara estirada d’orelles a la majoria que va impulsar la reforma. Negar-ho seria enganyar-se i serà menester evitar certes interpretacions. Primer advertiment, els estàndards europeus demanden que les reformes de la “legislació institucional” es facin mitjançant un ampli consens per evitar errors. Alguna cosa que no es va fer.
Segona, no hi ha uns estàndards europeus comuns, si bé l’execució és una qüestió “altament política” i no hauria de ser exercida pel propi Tribunal Constitucional: “the decisió-making bodi and the executive bodi should be separated”; atribuir al tribunal la potestat d’assegurar-se de l’execució de les seves sentències és “bastant excepcional”, “altres òrgans han de fer un pas per defensar la Constitució i al Tribunal Constitucional”, qui no té mitjans per fer complir les seves decisions.
Tercera, la facultat de notificar personalment les seves decisions a qualsevol autoritat pública o funcionari, és una conseqüència obligada del caràcter vinculant de les sentències constitucionals; el mateix pot dir-se del poder d’anul·lar qualssevol decisions que contradiguin les de l’intèrpret suprem de la Constitució. Ambdues facultats són correctes.
Quarta, no obstant això, la Comissió demana que s’aclareixin algunes mesures previstes en cas de inejecución. La imposició de multes hauria de sotmetre’s a diverses matisacions “en la llei o en la seva aplicació”, perquè la Reforma no distingeix entre autoritats, funcionaris i simples ciutadans ni resol si els primers han d’abonar les multes mitjançant el pressupost públic o amb els seus fons privats. La STC 215/2016 no va considerar aquestes multes com a mesures sancionadores, perquè no tenen tal finalitat, però la Comissió estima que per la seva gravetat poden considerar-se “sancions penals” i estan cobertes per l’article 6 del Conveni Europeu de Drets Humans (CEDH), i, amb major raó, si afecten a individus. Respecte de la suspensió, la Reforma no precisa si afecta als càrrecs públics o també als funcionaris, així com s’adverteix que la suspensió d’un parlamentari pot ser problemàtica en afectar a la inviolabilitat; la suspensió reclama igualment l’aplicabilitat en seu constitucional del procés degut ex article 6 CEDH; a més es recomana que el propi TC posi fi a la suspensió quan el titular del càrrec prometi executar la decisió. En relació a l’execució sustitutoria (article 92.4 LOTC), a la frontera de l’article 155 CE, se suggereix que el TC no practiqui per si mateix aquesta fórmula i es limiti a demanar al Govern la seva cooperació. Multes i suspensions són les dues mesures més problemàtiques, però, en general, la Comissió no recomana l’atribució de facultats d’execució al TC.
Ja ho advertim en aquest blog en aprovar-se la Reforma i no ens equivoquem, el desafiament secessionista havia portat al legislador a “adaptar-se a les noves situacions”, però varis dels instruments d’execució, alguns trasplantats mecànicament de la jurisdicció contenciós -administrativa, eren desconeguts en la teoria de la justícia constitucional, i pràcticament en Dret comparat, i al temps cal dubtar de l’eficàcia d’uns i de la constitucionalitat d’uns altres.
Afortunadament, el TC ha actuat amb molta prudència i s’ha limitat a usar aquelles eines que no resulten discutibles, com són els requeriments a les autoritats i les declaracions de nul·litat de les decisions impugnades, llevant ferro a la Reforma. Així convindria que seguís fent, practicant l’autocontenció, una virtut que enforteix als tribunals, i més en temps de sotsobre.
No obstant això, no pot oblidar-se que quan el TC va enjudiciar en abstracte la constitucionalitat de la modificació legislativa en les SSTC 185/2016 i 215/2016 es va mostrar molt menys garantista que ha estat ara la Comissió de Venècia, i així l’hi van retreure els Vots particulars.
El conflicte a Catalunya és greu i poden ocórrer més desobediències, si no avancem en diàleg polític i reformes jurídiques. Una vegada que el Govern i el Parlament de la Generalitat van decidir incomplir el principi de legalitat i la Constitució com a estratègia política, emparant-se en subterfugis jurídics, deixar d’acatar les sentències era previsible, un pas més cap a la tirania, ja que no hi ha democràcia sense Estat de Dret. Les condemnes per desobediència i els judicis penals pendents evidencien aquesta tendència. Però, en un Estat constitucional, no tot és possible ni tan sols per lluitar contra la secessió. Convé recordar-ho abans dels esdeveniments que és possible esdevinguin: la força i la legitimitat d’una democràcia constitucional estan en la proporció i la razonabilidad de les respostes i en el respecte al Rule of Law fins i tot en situacions d’emergència. Aquesta és la cultura del Conveni Europeu de Drets Humans que hora ens recorda el Consell d’Europa. Tant el TC com el Parlament haurien d’aplicar aquestes recomanacions, per respecte a la Constitució i al Conveni, bé directament en la Llei Orgànica, modificant-la, o, si més no, en les seves aplicacions jurisdiccionals. Potser pugui bastar amb el segon si fos difícil el primer, mitjançant una exègesi correctora, però no és evident. En ocasions futures, convé estudiar millor les reformes de les institucions i advertir les especificitats de la jurisdicció constitucional.
