Es pot reformar la Constitució?, per Eliseo Aja
Catedrático de Derecho Constitucional de la UB
La reforma constitucional és un institut que apareix en els primers moments del constitucionalisme (Constitució americana, 1787, i francesa de 1791) establint que per modificar la Constitució són necessàries majories qualificades i procediments agreujats pel que fa als necessaris per aprovar una llei, de manera que la reforma només es realitzi quan sorgeixin problemes constitucionals seriosos que ni l’aprovació de lleis ni el pronunciament de sentències poden remeiar. Després de dos segles d’evolució aquestes característiques s’han estès a la majoria de les democràcies, tot i que han aparegut algunes novetats, especialment per la difusió dels Tribunals Constitucionals.
La conseqüència més important que la regulació de la reforma figuri en la pròpia Constitució és la diferència entre el concepte de “poder constituent” (sense límits) i “poder de reforma” o “constituent-constituït”, quant aquest ha de complir les normes sobre la pròpia reforma que preveu la Constitució. En aquest bloc s’han publicat diverses notes sobre el tema, incloent la referència a llibres molt solvents de Muñoz Machado, García Roca i altres professors de Dret Constitucional o Administratiu, la qual cosa em permet abordar directament les dues principals qüestions d’una possible reforma immediata.
La primera pregunta que tota reforma ha de plantejar-se és: ¿hi ha problemes polítics greus que aconsellin la reforma de la Constitució? La major part dels comentaris consideren que el sistema constitucional a Espanya té problemes greus en tres àmbits: primer, la regulació de les institucions democràtiques (dimensió electoral, especialment, però no només), a partir del canvi del sistema de partits; segon, el sistema autonòmic (distribució de les competències i finançament, així com el paper del Tribunal Constitucional i el Senat); i en tercer lloc, el reconeixement d’una posició especial per a Catalunya i alguna altra comunitat autònoma, dins d’un sistema plurinacional integrador.
La reforma constitucional no només és necessària quan hi ha problemes tan essencials com els esmentats sinó també quan els ciutadans mostren el seu desafecció respecte a les institucions, com el “no ens representen” el 15-M i altres formes de menyspreu al sistema. Aquest allunyament de les institucions només es pot posar remei si els ciutadans perceben que es fan les reformes necessàries, i es realitzen amb un debat públic suficient per apreciar els canvis.
Encara que hi ha matisos diferents, són nombroses les publicacions d’experts que proposen solucions interessants per a aquests problemes, que podrien discutir fins a aconseguir un cert consens. També alguns partits han elaborat propostes, però en els fòrums institucionals no apareixen arguments per tractar aquests projectes sinó que predomina l’escepticisme sobre la reforma, sense arguments, tret que és molt difícil o que no hi ha possibilitat de realitzar-la.
Per això la segona pregunta ha de ser: ¿permet la regulació constitucional de la reforma portar-la a terme o s’exigeix un consens i unes majories tals que resulta impossible en la pràctica? Algunes opinions insisteixen en la falsa de consens actual, sense adonar-se que aquest mai ha al principi del procés de reforma sinó que apareix com a conseqüència dels debats i les negociacions que tenen lloc durant aquest procés.
D’altra banda, la reforma no exigeix realment un consens sinó majories de 3/5 o de 2/3 del Congrés i del Senat, segons s’acudeixi al procediment de reforma simple (art. 167 CE) o al agreujat (art. 168 CE ) i segons com, també es precisarà referèndum. Aquest pot ser un gran obstacle o no, segons la incidència que tinguin en l’electorat els partits que defensen la reforma. A Suïssa les reformes són freqüents tot i l’exigència referendària.
Hi ha una idea generalitzada que considera raonable la majoria de 3/5, que al Congrés serien 210 sobre 350 diputats i al Senat 156 sobre 260 (aproximadament), però en canvi està molt estesa la convicció que les majories del procediment agreujat són gairebé inabastables. S’ha arribat a dir que el procediment és tan difícil que equival a una clàusula irreformable i res més lluny de la realitat. A part que aquest es reserva per a unes concretes matèries, els 2/3 que s’exigeixen representen 232 sobre 350 diputats. Aquesta xifra s’aconseguiria amb els vots del PP, PSOE i Ciutadans, per exemple, o amb diverses combinacions diverses. La Constitució de 1978 es va aprovar al Congrés per 325 vots a favor sobre 350.
Les posicions contràries a la reforma normalment afegeixen l’argument anterior la necessitat que la reforma del procediment agreujat sigui aprovat en dues legislatures seguides, però es tracta d’un requisit que existeix en 11 Constitucions europees i no representa major obstacle si s’aconsegueixen les majories.
La clau per saber si la reforma és possible no resideix a sumar escons dels partits en la situació actual, sinó en generar posicions noves que satisfacin les majories mitjançant la creació d’una dinàmica de consens. Ningú hagués cregut en veure els resultats electorals de 1977 que el consens abastaria des de Fraga fins a Carillo, incloent als nacionalistes, i no obstant això ho va ser. Ara es exigeixen una xifres molt inferiors a 325, la qüestió és si els responsables polítics actuals entenen la necessitat de la reformes i són capaços de posar-se a negociar-les.
