Veto pressupostari, govern desemparat i Tribunal Constitucional, per Eduard Roig
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UB
El passat any el Govern va interposar un conflicte davant el Tribunal Constitucional contra la decisió de la Taula del Congrés que va acceptar tramitar la proposició de llei de modificació de la LOMCE (Conflicte 355/2017), rebutjant d’aquesta manera el “veto pressupostari” interposat pel Govern en exercici de la facultat prevista en l’article 134.6 CE.
El Tribunal Constitucional s’ha enfrontat en diverses ocasions amb la qüestió del veto pressupostari del govern, però ho ha fet habitualment mitjançant recursos d’empara dels proponents de la iniciativa enfront de la decisió de la Taula de la Càmera de no tramitar-la a partir de la falta de conformitat del Govern. En el cas que aquí es comenta la situació és diferent, i és el Govern qui, al no haver aconseguit convèncer a la Taula, s’ha dirigit al Tribunal Constitucional, buscant la seva empara enfront d’una majoria parlamentària que, tem el Govern, pot aprovar la iniciativa controvertida.
Aquesta no és no obstant això l’única singularitat del procediment. El Govern no sol·licita que es desautoritzi la interpretació realitzada per la taula per inadequada o desproporcionada, sinó que el que reclama és que tal interpretació no correspon a l’òrgan parlamentari sinó al propi Govern. En altres paraules, el conflicte entre òrgans constitucionals es concreta en la reivindicació pel Govern de la capacitat per definir els casos en què pugues o no tramitar-se una iniciativa parlamentària, considerant una ingerència parlamentària la valoració per part de la Taula dels arguments plantejats pel Govern en la seva disconformitat.
En aquest sentit, el Govern pretén revisar la consolidada jurisprudència del Tribunal Constitucional (vinya essencialment la STC 242/2006, FJ 6) que reconeix una capacitat de valoració a l’òrgan parlamentari, distingint en la mateixa un vessant formal i un altre vessant material:
– Des del punt de vista formal, a la Taula correspon un control ple sobre la concurrència dels requisits de la intervenció del Govern (caràcter exprés de la disconformitat, motivació de la mateixa, referència al pressupost aprovat i termini de trenta dies hàbils per a la seva remissió).
– Des del punt de vista material, a la Taula correspon una valoració de l’argumentació del Govern limitada a “un control des de la perspectiva de la razonabilidad i la proporcionalitat” (STC 242/2006, FJ 6), que porta a rebutjar els casos de “caràcter manifestament infundat del criteri del Govern” o de “interpretació arbitrària i irrazonable” (ibíd.).
Així, els recursos d’empara presentats enfront de decisions de “veto” governamental assumides per la Taula es fonamenten en la valoració concreta de cada cas (i els actualment pendents de resolució s’enfronten a vetos interposats per contraris als objectius pressupostaris [a tres anys] i no al pressupost, a vetos que consideren insuficient la tradicional clàusula d’entrada en vigor de la llei en el següent exercici pressupostari, a vetos genèrics o a vetos freturosos de concreció financera), mentre que el Govern, en el seu conflicte constitucional, pretén en canvi sostreure’s a aquest control de la Taula del Congrés, la qual cosa configuraria per fi al veto pressupostari com una potestat incondicionada del Govern, especialment rellevant en un context de governs minoritaris i parlaments fraccionats i amb rellevants temptacions populistes.
No obstant això, i enfront d’aquesta situació pretendidamente desvalguda del Govern, ha de recordar-se que:
– el veto pressupostari és un instrument que es projecta sobre un element que forma part del contingut essencial del dret a la participació política (l’exercici de la iniciativa legislativa s’integra clarament en el nucli del ius in officium protegit constitucionalment a través de l’art. 23.2 CE”;STC 242/2006, FJ 5), la qual cosa exigeix la motivació de qualsevol limitació a la mateixa (STC 227/2002, FJ 5);
– el seu exercici cercena per complet el debat parlamentari, doncs impedeix fins i tot la discussió de presa en consideració de la proposta;
– el Govern compta amb múltiples elements al llarg del procediment per perllongar el debat o l’entrada en vigor fins a nous exercicis pressupostaris, com a mostra la pràctica parlamentària;
– la Taula es limita a avaluar la razonabilidad i proporcionalitat de l’argumentació governamental, de manera que en mans del Govern està la fixació dels termes del debat i la seva argumentació;
– la facultat governamental es legitima “en la confiança concedida al Govern a través de l’aprovació del pressupost per executar el seu programa anual de política econòmica sense que aquest sigui desnaturalitzat a través d’iniciatives legislatives parlamentàries” (STC 242/2006, FJ 3) i la seva finalitat és exclusivament “garantir l’execució del programa econòmic aprovat amb la Llei de pressupostos” (ibíd. FJ 6).
En resum, qui es troba habitualment necessitat d’empara davant argumentacions discutibles o infundades és el proponent de la iniciativa, titular a més de drets fonamentals. Sorprèn que el Govern consideri que les seves facultats constitucionals puguin veure’s afectades, no ja entorn d’una concreta argumentació de la Taula (el que, d’altra banda, només generosament pot donar lloc a un conflicte entre òrgans constitucionals) sinó per la pròpia existència de la facultat revisora de l’òrgan parlamentari. I això a més quan la resolució de 29 de juliol de 2011 per la qual es regula la composició i funcionament de l’Oficina Pressupostària de les Corts Generals (BOCG, Sèrie A, num. 457) estableix explícitament que l’Oficina pot ser requerida pel Congrés per avaluar l’impacte d’una iniciativa sobre la qual el Govern ha mostrat la seva disconformitat “per suposar augment dels crèdits o disminució dels ingressos de l’exercici en curs” (art. 8.2).
Farà bé doncs el Tribunal a mantenir la seva capacitat de resoldre els conflictes futurs que, cas per cas, puguin plantejar-se. Un reconeixement de la immunitat del Govern en aquest àmbit no només reforçaria el ja gairebé inassumible predomini governamental en el nostre sistema parlamentari, sinó que buidaria per complet la iniciativa legislativa de les minories i, amb ella, el dret a la participació política reconegut pel propi Tribunal.
