Pressupostos autonòmics i pluralisme polític, per Xavier Padrós
Profesor de Derecho Constitucional UB
Entre el 22 de març del 2015 i el 25 de setembre del 2016 s’ha renovat la totalitat de les Cambres legislatives autonòmiques. El procés va començar, en efecte, l’any 2015 amb les eleccions anticipades a Andalusia, a les que varen seguir les eleccions simultànies en 13 Comunitats del mes de maig i les eleccions catalanes, anticipades també i celebrades el setembre. Gairebé un any després, Galicia i el País Basc han completat el cicle. El balanç global ha donat com a resultat uns Parlaments molt més plurals (excepte a Galicia, cap força política disposa de majoria absoluta), que imposen la necessitat d’assolir acords en pràcticament tots els àmbits i, de manera singular, a l’hora d’aprovar els pressupostos de cada exercici.
Els pressupostos per al 2016 ja van acusar l’impacte de la nova situació. Només deu Comunitats van començar l’any amb pressupostos aprovats i, tot i que entre el gener i l’abril del 2016 es van aprovar cinc lleis més, dues Comunitats (Astúries i Catalunya) van romandre tot l’any amb el pressupost prorrogat. A Catalunya, el fracàs en l’aprovació dels pressupostos al mes de juny va conduir, a més, a la presentació pel President de la Generalitat d’una qüestió de confiança, que va superar al setembre.
La història s’ha repetit en relació amb els pressupostos per al 2017. La majoria de les Comunitats (onze), com l’Estat, no disposava, a 31 de desembre del 2016, de lleis de pressupostos aprovades per a l’any 2017. Es tractava de les Comunitats d’Aragó, Cantàbria, Castella-La Manxa, Castella i Lleó, Catalunya, Extremadura, Galicia, La Rioja, Madrid, Múrcia i País Basc. Les raons son diverses: País Basc i Galicia, com s’ha dit, varen celebrar eleccions el 25 de setembre del 2016 i es va veure alterat, per tant, el seu calendari pressupostari; alguns Governs ni tan sols van aprovar els projectes al•legant que no es coneixien el sostre de despesa, ni els objectius de dèficit i nivells d’endeutament, atesa la demora en la constitució del nou Govern de l’Estat; en altres casos, la fragmentació política de les Cambres autonòmiques o la fragilitat dels suports parlamentaris dels respectius Governs varen impedir arribar a temps per assolir els acords necessaris.
Tanmateix, sis de les onze Comunitats abans citades han aprovat ja els seus pressupostos dins el primer trimestre del 2017: Múrcia i Extremadura, el gener; Galicia i Cantàbria, el febrer, i Catalunya i La Rioja, el març. L’aprovació de la llei catalana no ha estat exempta de polèmica, degut a la inclusió d’una disposició addicional en matèria de referèndum sobre el futur polític de Catalunya, que ja en la seva versió inicial havia estat objecte del dictamen contrari del Consell de Garanties Estatutàries i que, en el text finalment aprovat pel Parlament, inclou dos enunciats diferents sobre la celebració del referèndum, fruit de les esmenes de dos grups parlamentaris. La llei ha estat objecte de recurs d’inconstitucionalitat promogut pel President del Govern i basat en la vulneració del marc constitucional i estatutari, per no tenir el legislador autonòmic competències per regular i celebrar el referèndum. En concret, la impugnació afecta a la citada disposició addicional, subratllant la contradicció dels seus dos enunciats, i a determinades partides pressupostàries amb previsions de despeses que podrien estar vinculades a l’esmentat referèndum.
El País Basc, l’abril, i Madrid i Aragó, el maig, s’han afegit a aquest grup de Comunitats endarrerides amb l’aprovació de les seves respectives lleis, de manera que només queda pendent la de Castella i Lleó (que va iniciar la seva tramitació parlamentària a finals d’abril), donat que Castella-La Manxa, després del rebuig del PP i de Podemos al projecte presentat pel Govern del PSOE, ha vist frustrat el seu intent de disposar de pressupostos per al 2017.
Si alguna cosa revelen els primers anys de funcionament del nou sistema de majories en els Parlaments autonòmics és que l’aprovació anual de les lleis de pressupostos s’ha convertit en una espècie de “prova d’esforç” per mesurar la salut dels pactes assolits en el seu moment a la investidura del President de cada Comunitat o la consistència dels governs de coalició, quan n’hi ha, o en general la vigència dels suports parlamentaris.
El nou escenari planteja també algunes qüestions addicionals. En primer lloc, la manca de pressupostos provoca que entrin en funcionament els mecanismes de pròrroga previstos a les respectives lleis d’hisenda, amb les característiques i les limitacions corresponents. La pròrroga pressupostària no constitueix una novetat (algunes Comunitats han encadenat en el passat diversos exercicis seguits en aquesta situació), però sí que ho és la seva generalització, almenys en els últims exercicis, amb la consegüent reducció del calendari de vigència dels pressupostos finalment aprovats.
En segon lloc, cal anotar la reaparició en el panorama legislatiu de les lleis de crèdit extraordinari i/o de suplement de crèdit. En ocasions, aquestes lleis desborden la finalitat per a la qual van ser dissenyades per la legislació d’hisenda i es configuren com un mecanisme per posar remei a unes previsions inicials escassament realistes o excessivament condicionades per les ajustades majories amb les que es van haver d’aprovar.
En tercer lloc, també cal indicar que vuit Comunitats han utilitzat l’instrument del Decret llei al llarg del 2016, en alguns casos per a regular matèries amb un marcat caràcter financer o pressupostari: impost sobre successions i donacions, a Andalusia; necessitats financeres en situació de pròrroga pressupostària, a Catalunya; modificació del pressupost anterior o concessió d’un suplement de crèdit, a la Comunitat Valenciana.
Caldrà seguir amb atenció el possible abús en la utilització d’aquests instruments normatius en els propers anys, especialment quan apareixen combinats i per a la concessió de crèdits extraordinaris o suplements de crèdit es fa servir la figura del Decret llei; una pràctica contra la que precisament s’ha pronunciat el Tribunal Constitucional el 2016 en sengles sentències a propòsit de la concessió de diversos crèdits extraordinaris i suplements de crèdit en el pressupost del Ministeri de Defensa.
En definitiva, noves majories parlamentàries, nous calendaris i alguns vells problemes per a uns pressupostos autonòmics que, després dels anys d’agudització de la crisi, tornen a augmentar en el seu conjunt. En qualsevol cas, les creixents dificultats per arribar a acords, junt a la necessitat ineludible dels mateixos, plantegen la conveniència d’abordar la tramitació i aprovació dels futurs projectes amb major rigor i transparència; un rigor i una transparència que haurien d’anar acompanyats d’una millor planificació del procés que permeti retornar als escenaris temporals propis dels pressupostos.
