Balanç provisional en immigració i asil durant 2017 (I). Enfocaments divergents i escassa ambició reformadora en les polítiques de la Unió Europea, per David Moya Malapeira

Si haguéssim de caracteritzar 2017 des del punt de vista de la formulació de polítiques i activitat normativa en matèria d’immigració i asil, les principals idees serien les del privilegi de la gestió sobre la formulació de polítiques públiques d’àmplia perspectiva i, com a conseqüència d’això, una notable atonia normativa, tant a nivell de la Unió com de l’Estat espanyol. En aquest primer blog repassarem ràpidament l’acció de la Unió en aquest període, per centrar-nos en l’activitat a Espanya en el següent.

En la Unió Europea els esforços s’han articulat entorn de cinc o sis línies d’acció. La primera i principal, que tampoc és una novetat sinó que entronca amb una línia de treball ininterrompuda des de la creació de Schengen i la seva absorció per la Unió sota el Tractat de Ámsterdam en 1997, és el reforçament de les fronteres exteriors comuns, alguna cosa que va començar al març de 2016 amb una modificació del Reglament que conté el Codi de Fronteres Schengen i la creació d’una iniciativa per reforçar partenariados-marc amb països tercers per promoure la negociació d’acords de readmissió, que després va tenir continuïtat al setembre d’aquest mateix any amb l’adopció del Reglament de la Guàrdia Europea de Fronteres i Costas, vinculada a FRONTEX i ja al març de 2017 una iniciativa dirigida a incrementar l’eficàcia de les decisions de tornada mitjançant un estudi i una recomanació presentades per la Comissió. Un altre eix d’acció d’aquesta línia de treball és el reforçament de la col·laboració d’Estats tercers en el control de fronteres amb el Pla d’Acció UE-Turquia de novembre de 2015 i la seva Declaració conjunta posterior de març de 2016, i que constitueixen la pedra angular d’una política que ha arribat fins i tot a considerar-se aliens a l’àmbit estricte de la Unió (Actuacions TJUE en els casos NF, NG i NM v. Consell Europeu).

Al costat de l’anterior, la segona línia d’acció més destacable de l’any passat va ser la tramitació i progressiva aprovació del paquet de reformes en matèria d’asil (Dublín IV). D’aquesta proposta de reforma, caracteritzada per un baix perfil polític i un marcat caràcter tècnic, pot destacar-se la transformació de l’Oficina EASO en Agència Europea d’Asil, la reformulació d’alguns criteris de determinació de l’Estat responsable de l’asil (amb el Parlament Europeu havent adoptat recentment una postura completament diferent, molt més disruptiva i ambiciosa, que veurem si arriba a bon port), certs canvis en els procediments i les condicions d’acolliment, i la modificació de EURODAC, reformes totes elles que, a primera vista, no s’espera que incideixin significativament en els reptes més importants als quals s’enfronta l’actual sistema, com són la major capacitat d’elecció de destinació dels sol·licitants d’asil, la prevenció de moviments secundaris o una major solidaritat en la distribució de responsabilitats entre Estats (STJUE J.N., Ghezelbasch, Karim). Malgrat el seu rol com a garant dels drets, el TJUE no s’ha mogut de les línies mestres del sistema d’asil ni s’ha arriscat a anar més enllà, per exemple, en rebutjar l’existència de visats humanitaris sobre la base del Codi de visats (STJUE X and X), amb arguments bastant decebedors i contra les expectatives aixecades per la posició de l’Advocat General.

Com a tercera línia d’acció i com a element que ha sobrevolat tota l’acció europea en aquest període ha d’esmentar-se el Brexit, els efectes del qual respecte dels ciutadans comunitaris residents a Regne Unit i al revés, de britànics en la UE és innegable. Lluny d’estar tancada la qüestió, és evident que s’ha anat passant d’una posició notablement dura, a una oferta més raonable d’algun tipus de règim especial i transitori per als ciutadans de la Unió residents a Regne Unit (conferència de Teresa May a Florència, setembre de 2017) que amb tot encara es antoja insuficient.

El quart eix d’acció, encara que cridanerament absent del debat i l’atenció europeus, en aquest període s’han discutit aspectes rellevants de la residència, el treball i la integració dels ciutadans extracomunitaris. Així, han passat desapercebuts el Pla d’Integració adoptats a mitjans de 2016, però també la reforma de la Directiva investigadors a la qual no se li augura un impacte molt major que a la seva versió precedent, i ja en 2017 la tramitació de la Directiva targeta blava amb prou feines ha donat que parlar, malgrat la seva notable transcendència.

Finalment, no pot deixar-se d’esmentar el notable fracàs del mecanisme de reubicació de refugiats procedents de Grècia i Itàlia. Certament, aquest mecanisme europeu a més de mostrar notables dèficits en matèria de gestió i coordinació del programa, ha posat en evidència tres coses: primer, les profundes desavinences internes entre els Estats, amb Estats directament actuant de mala fe (com ha constatat recentment la STJUE Hongria i Eslovàquia v. Consell de 6 de setembre de 2017), altres víctimes de la seva pròpies dificultats en la gestió del mateix com Grècia o Itàlia, i una Comissió excessivament laxa amb una majoria d’Estats que han incomplit uns compromisos de partida ja escassament ambiciosos. Aquestes profundes divisions es traslucieron en la impossibilitat d’aconseguir un acord al desembre de 2017 sobre les característiques d’un mecanisme permanent que donés continuïtat a l’esquema anterior, evidenciant profundes discrepàncies internes (i en to ja elevat, entre la Comissió i la Presidència del Consell, les resistències del Grup de Visegrado al costat d’Àustria, i la tebiesa del compromís d’altres Estats).

Per això, podem dir que la Unió està afectada de certa paràlisi política i institucional respecte a com avançar en aquesta matèria, tenallada per visions diferents sobre el seu futur. No obstant això, sent preocupant no és el pitjor moment de la Unió. Recordem que a la fi de 2016 les perspectives eren ombrívoles, la crisi de refugiats havia donat ales a partits generalment populistes, antieuropeos i fins i tot xenòfobs, que encara que no van aconseguir accedir a posicions de govern, sens dubte han frenat iniciatives més ambicioses en aquest àmbit, generant també una sensació d’avanç molt limitat o fins i tot de simple inèrcia, que s’observen en gairebé tots els eixos d’acció política i normativa de la Unió clau en aquest període, esperonats per un Brexit que suposava un qüestionament general del projecte europeu. En canvi, 2017 acabava amb la possibilitat del renaixement del lideratge franc-alemany, amb un Macron aparentment compromès amb l’enfortiment i transformació de la Unió i una SPD condicionant la reedició d’una “gran coalició” amb Merkel a la seva major implicació en l’agenda europea, que el Sr. Schultz coneix com a pocs. Veurem si això es tradueix en un canvi d’enfocament ja en 2018 o si cal esperar a les eleccions de 2019 per comptar amb un nou Parlament i una Comissió disposades a actuar decididament en aquest àmbit.

(*) Nota: el passat mes de desembre es va presentar a Madrid l’Anuari d’Immigració 2016-2017 editat per la Fundació CIDOB (disponible aquí), i del que l’autor d’aquest blog és co-director, moltes de les idees aquí exposades estan desenvolupades en la Valoració general que obre l’Anuari.