La gestió de la immigració davant la crisi. Introduir reajustaments al model actual o pensar en un canvi de model migratori?, per David Moya
Profesor Agregado de Derecho Constitucional de la UB
La immigració ja no és un fenomen nou ni a Espanya ni a Catalunya: portem més de quinze anys d’immigració i més de 5 milions d’estrangers al territori. Prop d’un 50% de la immigració és ja resident de llarga durada (un estatut jurídic molt estable i protegit orientat a l’equiparació en drets als nacionals). Si bé és cert que que la immigració ha arribat gairebé per al·luvió, en diverses onades de vegades superposades, també ho és que per fer front al mateix s’ha posat en peus un sistema de gestió migratòria que, amb matisos, ha estat relativament flexible i tolerant, molt lligat a la idea de “laboralización”, entenent per tal aquell model que afavoreix la regularitat i estabilitat dels estrangers a condició que disposin d’una oferta d’ocupació real. Aquest model ha permès, en la pràctica, que en un lapse de temps relativament acceptable (entre cinc anys i deu anys) es convertissin en residents de llarga durada –i fins a en nacionals- fins i tot estrangers que van entrar de manera irregular. De fet, és un model que s’ha mostrat summament avantatjós per als estrangers en termes d’estabilitat personal i gaudi de drets, i per tant relativament reeixit des d’una perspectiva humana i social, especialment si ho comparem amb altres països.
Dit això, no està gens clar que aquest model serveixi també per als temps actuals i esdevenidors, per la qual cosa s’està obrint la incògnita sobre si modificar-ho o no. Indubtablement, hi ha indicis d’un canvi de cicle migratori: la crisi ha eliminat les entrades laborals i reduït significativament la reagrupació familiar a Espanya, i amb un estoc de més de 5 milions d’aturats és difícil pensar en el retorn a xifres d’immigració laboral com les de la dècada passada (tot i que el mercat laboral és molt segmentat i en alguns sectors l’oferta d’ocupació no és coberta pels autòctons). D’altra banda, la idea de “laboralización” sembla seguir sent útil, doncs constitueix una sort de commutador semi-automàtic, que protegeix el mercat laboral intern quan està deprimit i ho obre a l’entrada de mà d’obra estrangera quan les ofertes laborals augmenten. Dit això, es tracta de no repetir errors del passat, si ens estem plantejant d’alguna manera (re)fundar les bases del nostre model productiu potser valdria la pena que no ho sustentéssim aquesta vegada en una piràmide la base de la qual són les ocupacions precàries i d’escassa qualificació, recomanació que naturalment és més fàcil d’enunciar que de posar en pràctica. En tot cas, aquesta valoració sobre les interrelacions entre model productiu i migració laboral forma part d’un debat molt més ampli i, sens dubte, apassionant que escapa a aquesta breu nota, i que els toca abordar essencialment als responsables governamentals, centrals i autonòmics, tots dos recentment triats. Aquí m’interessa una mica el contrari, tocar aquells altres aspectes del model migratori actual que convindria revisar però que no estan directament vinculats al mercat laboral. A això dedicaré amb prou feines dues breus reflexions, una sobre immigració i una altra sobre integració, i una proposta més concreta sobre nacionalitat.
Si hi ha algun lloc necessitat d’una reforma, és l’aparell administratiu d’estrangeria així com els seus procediments, máxime en un context de menor pressió migratòria com l’actual. Pel que fa a l’Administració d’Estrangeria, faria falta repensar la seva estructura d’adreça i de gestió, una vegada que la idea de crear una Agència sembla definitivament abandonada. Convindria començar reforçant el treball horitzontal entre Departaments Ministerials i Comissió Delegada, i verticalment entre Govern i resta d’Administració, on clarament la peça clau són les Oficines d’Estrangeria, vinculades a les Delegacions i Subdelegacions del Govern, però que podrien coordinar-se millor també entre si (pinso en algun òrgan tipus Consell de Caps d’Oficines), i aprofitar per formalitzar millor les seves relacions amb les CCAA i els Ens Locals. Pel que fa al seu funcionament intern, són tradicionals la queixes sobre la qualitat de l’atenció, les garanties de tramitació o durada dels procediments en l’administració d’estrangeria, malgrat els esforços realitzats.
Però, insistint en la coordinació, atès que els instruments de planificació i actuació administrativa (plans, programes, etc.. ) estan plenament consolidats com a mitjans de transformació d’un programa polític en acció administrativa, és obligat assenyalar que els mateixos no estan ben travats amb els seus homòlegs autonòmics i locals, i tampoc són avaluats adequadament (o no es coneix la seva avaluació), ni incorporen sempre una adequada programació i distribució de despesa en relació a les accions proposades (teòricament sí en integració a través del Fons, però aquest no inclou tot el que es fa en integració ni tampoc la resta d’actuacions en immigració). I si integració es considera competència d’execució essencialment autonòmica i local, no s’entén molt bé per què raó es continua utilitzant un mecanisme de finançament condicionat en lloc d’acordar una fórmula de càlcul que permeti consolidar tal finançament directament als pressupostos dels ens receptors de la mateixa. La planificació passa també per un exercici de transparència sobre els criteris utilitzats, per exemple, per a la concessió de visats o la realització de les expulsions. En aquest punt, potser podria pensar-se en una intervenció complementària Parlamento-Govern per concretar el desplegament quantitatiu de la llei, especialment en la mesura en què això té un rellevant impacte pressupostari. En general, fa falta repensar el model administratiu i jurisdiccional íntegrament, doncs funciona encara com una Administració del S. XIX. La tímida instauració d’instruments d’administració electrònica de la EL 2/2009 és un primer però molt tímid pas inicial. I quan dic això penso també en la Jurisdicció Contenciós-Administrativa, que en la pràctica és l’únic recurs que existeix per controlar l’activitat administrativa, tant si es tracta de casos importants -o urgents- com són les expulsions com si es tracta de qüestions de molt menor importància, la qual cosa al final resulta bastant inoperativo (dificulta la solució de controvèrsies, general espais d’activitat administrativa menys sotmesos a control jurisdiccional, incrementa els costos de la Justícia, etc…). És veritat que en el futur proper Administració i Jurisdicció no estaran tan tensionadas pel nombre d’expedients, però aprofitem el moment per introduir les reformes necessàries per agilitar i augmentar l’eficàcia del model.
Enllaçant idees, si aviat superarem el 50% de residents de llarga durada, i estem naturalitzant anualment un 3-4% dels residents extracomunitaris, i hem admès que la legislació d’estrangeria està relativament madura, l’atenció potser convingui traslladar-la al tema que probablement ocuparà el debat dels propers anys: la integració de les persones d’origen immigrant. Però en un sentit ampli, és a dir, entenent que la integració no es pot limitar als estrangers, i que l’espectre de les mesures que genèricament considerem d’integració han d’estendre’s també a altres col·lectius que no són forçosament els compostos per estrangers extracomunitàries (per exemple, també als naturalitzats recents, els ciutadans comunitaris, els fills d’estrangers i nacionals), i això encara que el seu estatut jurídic comporti la plena -o gairebé plena- equiparació amb els espanyols d’origen. Doncs en la vida diària, moltes persones d’origen immigrant, continuaran necessitant suport per assegurar la seva integració real malgrat aconseguir un estatut jurídic estable o fins i tot la nacionalitat espanyola, només que caldrà recórrer a instruments més específics que permetin combinar mesures de lluita contra les discriminacions (sobretot encobertes o indirectes), amb mesures de promoció de la igualtat en contextos multiculturals. És en aquesta línia que probablement calgui centrar el debat en les polítiques sectorials, on CCAA i Ens Locals han de tenir la iniciativa en tant que Administracions competents i més properes a l’arrel dels futurs conflictes de convivència. Que els hi haurà, encara que probablement no siguin conflictes de caire netament racista sinó que probablement presentin un grau de complexitat molt major en els quals el racisme o la desigualtat siguin només una de les arestes del problema, al costat de molt altres; i encara que el més probable és que es planteeen majorment en entorns deprimits on conviuen persones de diferents procedències amb recursos limitats, no cal descartar que els conflictes apareguin amb patrons molt diferents.
I finalment i de manera més específica, és inajornable obrir el debat sobre l’accés privilegiat a la nacionalitat que gaudeixen els ciutadans llatinoamericans després de dos anys de residència. No tant per modificar-ho d’un dia per a un altre, sinó per començar a buscar (i negociar) un sistema que permetés reconduir la situació actual en uns pocs anys. Que el tema és urgent ho demostren les xifres: els llatinoamericans representen prop d’un 60% dels residents extracomunitaris a Espanya (gairebé 2,1 sobre 3,3 milions) i prop d’un 40% del total d’estrangers, però constitueixen gairebé el 84% de totes les naturalizaciones a Espanya, inclosos comunitaris i no comunitaris (en 2010 d’un total de 123.000 naturalizaciones, prop de 103.000 eren de llatinoamericans). Si no fora pels “inexplicables” retards en la tramitació de la nacionalitat, titllar de prematura la naturalización amb tan sol dos anys de residència no seria probablement desgavellat (no oblido que el Jutge del Registre verifica també la integració social de la persona, però això no resta pes al raonament). Una simple reforma del Codi civil amb un sistema de generoses clàusules transitòries permetria revisar aquest règim específic o privilegiat d’accés a la nacionalitat espanyola per residència de només dos anys, que és el règim privilegiat del que gaudeixen els ciutadans llatinoamericans i situar-ho en un marc més realista, entre els quatre i set anys (si es vol mantenir un cert privilegi), possiblement acompanyant-ho d’una rebaixa del règim de deu anys de residència previst per a la resta de nacionalitats. És una proposta, però caben moltes altres basades no tant en la durada de la residència com en el grau individual d’integració (amb la dificultat que suposa emetre tal judici, siguem conscients d’això). En tot cas, és necessari reajustar aquest element dissonant del sistema, sense per això renunciar a la idea que una nacionalitat oberta i flexible que afavoreixi l’accés a un estatut jurídic de plena ciutadania és el millor instrument d’inserció en la societat a mitjà i llarg termini del que disposem. Certament, comparada amb les dues propostes anteriors aquesta és prou bé més concreta i específica però perfectament podria passar a la primera posició, doncs és clau a llarg termini per donar coherència al conjunt del sistema migratori i d’integració espanyol, i evitar així la consolidació d’un mecanisme dual d’integració (bé, de fet ja és dual si considerem el règim dels ciutadans comunitaris).
Evidentment, podríem abordar moltes altres qüestions, però crec que aquestes que he plantejat no només resulten clau, a més eviten condicionar el debat sobre el model migratori vinculat a l’estructura de mercat laboral en aquests temps d’incertesa, i poden escometre’s fins i tot en èpoques de limitacions pressupostàries, doncs costen pocs diners. Una vegada realitzades estaríem probablement en bones condicions per reprendre el debat sobre mercat laboral i model migratori, amb l’avantatge que, potser per llavors ja tinguéssim més perspectiva i qui sap si estaríem començant a deixar enrere la crisi.
