Legalitat i consulta sobiranista a Catalunya, per Joan Vintró

(English version).

El President de la Generalitat ha vingut reiterant en les últimes setmanes dues afirmacions de gran transcendència. La primera és el compromís de dur a terme, durant la propera legislatura, una consulta a l’electorat català sobre la possibilitat que Catalunya es constitueixi com a Estat sobirà si de les eleccions del 25 de novembre surt una clara majoria favorable a la mateixa. La segona és que la seva primera opció és la convocatòria d’aquesta consulta en el marc de la legalitat vigent.

La reacció del Govern espanyol ha estat taxativa i contundent. Així, l’executiu estatal ha assenyalat que no cap en el marc de l’ordenament constitucional espanyol una consulta que venja a plantejar la possible separació de Catalunya de la resta de l’Estat i que, si el Govern català emprèn actuacions per convocar-la, aquestes seran paralitzades per la via administrativa i per la via jurisdiccional.

Per al Govern espanyol el fonament jurídic de la seva posició es basa en la dada que la Constitució de 1978 no contempla de forma expressa un referèndum de les característiques apuntades anteriorment en coherència amb el que es disposa en els articles 1 i 2 del text constitucional que, respectivament, prediquen la sobirania nacional única del poble espanyol i la indissoluble unitat de la nació espanyola. L’executiu estatal també creu trobar suport a la seva actitud en la Sentència del Tribunal Constitucional 103/2008 en la qual sembla excloure’s la possibilitat de qualsevol consulta relativa a la identitat i unitat del titular de la sobirania que no sigui directament la del referèndum de reforma constitucional amb intervenció del conjunt dels ciutadans espanyols.

Certament la Constitució no preveu que es pugui convocar en aquest moment un referèndum mitjançant el qual els ciutadans de Catalunya decideixin de manera jurídicament efectiva sobre la independència d’aquest territori. Ara bé, no és menys cert que, amb fonament en el principi democràtic de l’article 1 de la Constitució i en l’absència de límits a la reforma constitucional, poden trobar-se en la pròpia Constitució i en l’ordenament vigent vies que permetin celebrar un referèndum perquè els ciutadans catalans puguin pronunciar-se amb caràcter consultiu sobre l’inici del procediment de reforma constitucional conduent a la independència de Catalunya. Aquesta vinculació expressa entre el referèndum sobre el futur col·lectiu de Catalunya i la reforma de la Constitució és la que ha de permetre desactivar els eventuals obstacles a una consulta inicialment en el marc territorial català derivats de la STC 103/2008. cal recordar referent a això que aquesta decisió de l’Alt Tribunal es va dictar a propòsit del projectat referèndum de l’anomenat Pla Ibarretxe que precisament no vinculava de manera expressa la decisió sobre el futur del País Basc a la reforma constitucional.

Quins són els mecanismes que dins del marc constitucional i de la legalitat vigent poden fer jurídicament viable conèixer la voluntat del poble de Catalunya sobre la seva possible configuració com a Estat sobirà? Fonamentalment són dos: el referèndum previst en l’article 92 de la Constitució i el referèndum establert per la llei catalana 4/2010, de consultes populars per via de referèndum. Tots dos són de naturalesa purament consultiva, és a dir, del seu resultat no es poden derivar conseqüències jurídiques directament efectives, encara que en bona lògica democràtica el veredicte de la consulta difícilment podria no ser vinculant en termes polítics. En el primer cas la convocatòria correspon a l’Estat central, en el segon al Govern de Catalunya prèvia autorització de l’Estat. cal recordar que, com ha precisat la STC 103/2008, per referèndum ha d’entendre’s la consulta al conjunt del cos electoral de tot el territori espanyol, o d’una part del mateix, realitzada amb les garanties del procediment electoral establert per la legislació orgànica estatal.

L’article 92 de la Constitució estableix que decisions polítiques d’especial transcendència puguin ser sotmeses a referèndum consultiu dels ciutadans. Aquest referèndum ha de ser convocat pel Rei, a proposta del President del Govern i prèvia autorització del Congrés dels Diputats. Destacats constitucionalistes, com a F. de Carreras i F. Rubio Llorente, estimen que, abans d’obrir-se formalment el necessari procediment de reforma constitucional per reconèixer el dret de Catalunya a separar-se d’Espanya, cal verificar si existeix tal voluntat d’independència en aquest territori i que la via per a això és l’aplicació del citat article 92. Certament aquest precepte i la llei orgànica que ho desenvolupa (l’EL 2/1980, de les diferents modalitats de referèndum) no contemplen de forma expressa un referèndum amb la finalitat que s’acaba d’assenyalar. Per aquest motiu, com apunta el propi professor Rubio Llorente, seria necessari modificar en les Corts Generals la citada legislació orgànica, a través d’una iniciativa legislativa que podria ser impulsada pel Parlament de Catalunya a l’empara de l’article 87.2 de la Constitució. Aquesta modificació hauria d’incorporar la nova modalitat de referèndum i la regulació d’algunes qüestions essencials del mateix com les següents: el requisit de la claredat de la pregunta o preguntes i la seva vinculació al procediment de reforma constitucional; el percentatge de participació i de vots per a l’aprovació de la proposta; i les conseqüències del que resultés aprovat. Sobre aquest últim aspecte cal considerar que el referèndum seria jurídicament consultiu, però la llei orgànica podria preveure, per exemple, que els Governs afectats haurien de reunir-se conjuntament per valorar els resultats del referèndum i haurien d’adonar de la seva posició davant els Parlaments corresponents.

Per la seva banda la llei catalana 4/2010, aprovada en el marc de l’article 122 de l’Estatut de 2006 i respectuosa amb la legislació orgànica aplicable en la matèria, permet sotmetre a referèndum consultiu dels ciutadans de Catalunya qüestionis polítiques d’especial transcendència en l’àmbit de les competències de la Generalitat. Aquest últim incís ha de ser interpretat de manera que l’objecte de les consultes pugui incloure, a més de qüestions sobre l’elenc estatutari de matèries competencials, també preguntes relatives a les facultats de la Generalitat reconegudes per la Constitució i l’Estatut entre les quals es troba l’exercici de la iniciativa de reforma constitucional com es desprèn dels articles 166 i 87 del text constitucional. Cap, per tant, dins de l’ordenament català vigent la convocatòria d’un referèndum sobre el futur col·lectiu de Catalunya sempre que la pregunta o preguntes del mateix es vinculin a un procediment de reforma constitucional. El referèndum regulat per la llei catalana 4/2010 té caràcter consultiu, ha de ser aprovat pel Parlament, és convocat pel Govern de la Generalitat amb l’autorització prèvia de l’Estat central en virtut del que es disposa en l’article 149.1.32 de la Constitució i obliga a l’executiu català a efectuar una compareixença parlamentària per informar de la seva posició sobre el resultat. En tot cas seria necessari reformar la llei catalana per incorporar a la mateixa l’expressa previsió d’un referèndum amb l’objecte específic anteriorment indicat i dels seus elements nuclears com el requisit de la claredat de la pregunta o preguntes i el percentatge de participació i de vots favorables per a l’aprovació de la proposta. Finalment, cal tenir present que, tot i que la llei 4/2010 va ser recorreguda pel President del Govern davant el Tribunal Constitucional, aquest mitjançant l’Acte 87/2011 va aixecar la suspensió de la mateixa. En definitiva, la llei 4/2010 està plenament vigent mentre el Tribunal Constitucional no digui el contrari en dictar sentència sobre el recurs o en atendre una sol·licitud de reconsideració de l’aixecament de la suspensió.

S’ha especulat amb una tercera via per celebrar la consulta sobiranista a Catalunya. Aquesta seria la celebració d’una consulta popular no referendaria, regulada per llei del Parlament de Catalunya, i que com tal no reuniria els trets propis del referèndum, és a dir, els votants i les garanties del procediment electoral establertes per la legislació orgànica estatal i no exigiria l’autorització estatal per a la seva convocatòria. El Parlament de Catalunya va tramitar, sense arribar a aprovar-ho, un projecte de llei de consultes no referendarias durant la passada legislatura que incloïa una previsió específica de votants i de garanties i no contemplava l’autorització estatal de la celebració. No és descartable que una iniciativa legislativa de les mateixes o semblants característiques pugui ser aprovada pel Parlament de Catalunya en la propera legislatura. No és aquest el lloc per examinar l’encaix constitucional d’aquest tipus de consultes no referendarias. Basti amb assenyalar que en tot cas el seu valor com a expressió de la voluntat democràtica dels ciutadans seria menor que el dels referèndums. Per aquest motiu solament hauria d’acudir-se a la via de les consultes no referendarias si no és possible la celebració d’un referèndum davant la negativa de l’Estat central a convocar-ho o a autoritzar-ho. Clar que si s’arriba a aquesta situació és fàcilment imaginable que el Govern espanyol hauria impugnat la llei catalana de consultes no referendarias davant el Tribunal Constitucional i aquest hauria dictat la consegüent suspensió de la vigència de la mateixa. Amb això la Generalitat quedaria privada d’actuar en aquesta matèria en el marc de la legalitat.

De quant s’ha exposat anteriorment es desprèn amb claredat que la convocatòria d’un referèndum sobre el futur col·lectiu de Catalunya vinculat a l’obertura d’un procediment de reforma constitucional té cabuda en el marc constitucional i de la legalitat vigent. Certament el Govern espanyol pot bloquejar políticament aquesta iniciativa en les Corts, impedir-la administrativament negant l’autorització sol·licitada per la Generalitat i impugnar-la mitjançant l’article 161.2 de la Constitució davant el Tribunal Constitucional si entén que les institucions catalanes actuen al marge de la legalitat. La Generalitat, per la seva banda, podria acudir a la jurisdicció contenciós-administrativa per oposar-se a la denegació de l’autorització del referèndum. Per tot això és evident que, si de les eleccions del 25 de novembre surt una clara majoria parlamentària a favor d’una consulta sobiranista a Catalunya, el Govern espanyol i el de la Generalitat han de negociar les condicions de la celebració del referèndum en el marc de la legalitat vigent i dur a terme les modificacions normativa pertinents. Els precedents de Canadà-Quebec i del Regne Unit-Escòcia, tot i que s’hagin produït en contextos constitucionals diferents de l’espanyol, han de ser una font d’inspiració per trobar una solució per al referèndum sobiranista de Catalunya ja que en definitiva ha de ser el principi democràtic el fonament essencial de les decisions a adoptar.