Brexit i referèndums. Algunes lliçons a tenir en compte, per Joaquin Tornos
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
El resultat del referèndum convocat perquè els ciutadans i ciutadanes del Regne Unit decidissin si volien o no seguir romanent en la Unió Europea va tenir com a resultat una majoria ajustada, però clara, a favor de Brexit.
Aquest resultat ha donat lloc a una gran quantitat de comentaris sobre les conseqüències del vot favorable al Brexit, les seves implicacions per al Regne Unit i la Unió Europea, les raons del vot, les reaccions dels propis votants després del resultat, i moltes altres qüestions d’interès. Però més enllà d’aquestes qüestions, un cop celebrat un referèndum d’aquesta importància, ens sembla oportú reflexionar sobre la institució del referèndum i algunes de les garanties que, al nostre parer, han de tenir en compte quan es recorre a aquesta figura de democràcia directa.
El referèndum, com a pràctica pròpia d’una democràcia directa diversa de la representativa, sempre ha tingut defensors i detractors. Per a alguns és la màxima expressió de la democràcia en apel·lar directament al poble, per a altres pot ser un instrument en mans de les elits polítiques per obtenir els resultats que volen, per rentar-se les mans davant decisions complexes, i també s’assenyala que normalment comporten el perill d’haver d’optar entre dues solucions antagòniques sense permetre opcions intermèdies. Sobre aquesta qüestió ens remetem al llibre del professor Tierney, S. Constitutional referèndums: the theory and practice of republican Deliberation, Oxford University Press, Oxford 2012, i l’Informe de la Cambra dels Lords, Select Committee on the Constitution, 12 th Reportt of Session 2009/2010, Referèndum in the UK.
Admetem que el recurs al referèndum pot ser un recurs útil quan s’han de resoldre qüestions que afecten directament a la Constitució com és la pertinença o no a la Unió Europea. Però llavors el referèndum hauria de desenvolupar-se en un marc prèviament establert en una norma del màxim nivell on es fixessin algunes regles de procediment i contingut. No ha estat així en el cas del Brexit, i per això es plantegen ara alguns problemes no menors.
Quina majoria es requereix perquè el resultat del referèndum s’entengui vinculant o hagi de ser atès d’una o altra forma pels partits polítics ?. La Cort Suprema de Canadà es va referir a una “majoria clara”, però aquest concepte s’ha de precisar abans de la celebració d’un concret referèndum. Sembla que tractant-se de referèndums que plantegen temes constitucionals la majoria ha de ser reforçada. Les majories reforçades poden establir-se exigint un nombre mínim de vots a favor, un nombre mínim de participació, exigint al mateix temps un mínim de participació i un mínim de vots, o també un mínim de vots i / o participació en els diversos territoris que componen el territori on se celebra el referèndum. Potser el criteri més democràtic sigui acudir a la regla el 51% sobre el cens electoral. Cal recordar al respecte que per a l’aprovació de la Scotland Act de 1978, una Devolution limitada, es va exigir el 40% vots favorables calculats sobre el cens. La votació va donar com a resultat una majoria de vots a favor de la Devolution, però no es va aconseguir el 40% del cens, de manera que la Devolution no es va aprovar. Si una Devolution requeria el 40% del cens, la sortida de la UE hauria d’haver exigit com a mínim que el 51% dels votants del Regne Unit manifestessin expressament la seva voluntat de sortir.
Res es va establir al respecte. Va votar el 72,2% del cens, uns 33 milions de persones sobre un cens de 45 milions, el que suposa que el vot a favor de Brexit no va aconseguir el 51% del cens electoral. No obstant això el Regne Unit ha d’abandonar la UE.
Tampoc es va tenir en compte la realitat plurinacional del Regne Unit en el moment de preveure l’eficàcia del referèndum. El resultat va ser que a Anglaterra el vot a favor de Brexit va ser del 75,2%, mentre que a Escòcia va ser el 38% ia Irlanda del Nord del 44,2%. D’aquesta manera, el territori més poblat imposa la seva voluntat als altres territoris sobre una qüestió de tanta transcendència com la pertinença a la Unió. La conseqüència és que Escòcia amenaça ara amb un nou referèndum d’independència per tornar a Europa com a Estat propi, ia Irlanda del Nord (els catòlics van votar majoritàriament a favor de Bremain) es poden reobrir vells conflictes al voltant de la reunificació amb la República de Irlanda.
Una altra qüestió rellevant en la regulació de referèndums constitucionals és establir una regla per la qual no es pugui celebrar un referèndum del mateix contingut fins passats uns anys, 10, 15, 20. Tampoc el Sr. Cameron es va ocupar d’aquesta qüestió, i al dia següent del referèndum es comencen a recollir signatures per celebrar un nou referèndum amb idèntica pregunta. En principi aquesta iniciativa no ha de tenir molt recorregut polític, però en tot cas s’evitaria tota polèmica si la norma general hagués establert la regla pertinent.
Finalment, el referèndum sobre la sortida de la UE ha posat també de manifest els problemes de consultes referendàries d’aquesta naturalesa sobre qüestions d’enorme complexitat però en les que no se sotmet a la decisió del poble una proposta concreta després d’un ampli debat participatiu ( per exemple ratificar una reforma Constitucional), sinó una pregunta sobre dues grans opcions polítiques la resposta pot estar dominada per legítims sentiments identitaris o conjunturals però que no tinguin en compte totes les conseqüències de la decisió. Si s’hagués sotmès a referèndum el document pactat entre el Regne Unit i la Unió Europea per a la sortida de la UE, amb la identificació clara de totes les conseqüències que això comporta, potser el resultat hauria estat diferent. De fet, sembla que molts votants als pocs dies del referèndum qüestionen i al seu vot, i potser d’altres que es van abstenir haguessin anat a votar.
No van haver de tenir-se en compte totes aquestes qüestions? No haurien de tenir-se en compte quan es plantegin altres referèndums de naturalesa similar?.
