El repport of the independent comission on the referendums, per Joaquin Tornos
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
Algunes forces polítiques sobiranistes a Catalunya semblen tornar a reivindicar la celebració d’un referèndum d’autodeterminació pactat amb el Govern de l’Estat. Per aquesta raó adquireix especial valor el document elaborat pel Constitution Unit School of Public Police del University College London amb el títol “Repport of the Independent Comission on Referendums”, publicat al juliol de 2018. Els redactors del document són un potent think tank del College of London, creat en 1995 per Robert Hazell.
El treball conté un ampli estudi de prop de 200 pàgines en el qual s’analitzen els problemes de la celebració de referèndums en el Regne Unit, però també a tot el món. Certament la celebració de referèndums en el Regne Unit, la qual cosa constitueix l’objecte central de l’estudi, té la singularitat de no comptar amb un marc constitucional de referència, encara que si existeix un text legal que fixa unes mínimes condicions (la Political Parties, Elections and Referendums Act 2000). Però el treball comentat no es limita al cas el Regne Unit i conté contínues referències a les exigències d’altres països, entre ells Espanya, per la qual cosa de fet constitueix un estudi de llarg abast sobre la institució del referèndum al món actual. Un estudi la lectura del qual ens sembla molt recomanable.
El treball s’estructura en 14 capítols, i es tanca amb unes conclusions-recomanacions d’especial interès. Destacarem algunes dades i algunes conclusions-recomanacions.
-L’estudi s’inicia amb unes dades sobre la celebració de referèndums al món, la qual cosa permet comprovar el creixent ús d’aquesta institució en les últimes dècades. Per països l’Informe ens diu que des de l’any 2000 Suïssa ha celebrat 161 referèndums. L’anàlisi comparada per països des de 1990, al marge de Suïssa, situa a Itàlia en primer lloc, amb 56 referèndums, seguida d’Irlanda amb 27. Després descendeix ràpidament el nombre de referèndums celebrats als països estudiats. Espanya només ha celebrat un, mentre que a Estats Units, Alemanya o Bèlgica no s’ha celebrat cap. També són d’interès les dades per matèries. De nou des de 1990, i excloent a Suïssa, comptem amb 6 referèndums sobre autodeterminació, 112 sobre qüestions constitucionals, 43 en relació a acords internacionals, 24 sobre qüestions morals (divorci, matrimoni entre homosexuals…), 99 sobre altres decisions polítiques (aprovació o rebuig d’una llei aprovada pel Parlament, sobre un programa de privatització , etc), i 5 sobre qüestions que no suposen valorar una decisió política, sinó decisions concretes, com el impeachement del President del país o la decisió de dissoldre el Parlament.
-La institució del referèndum s’està desenvolupant en molts països, però l’Informe crida a valorar amb prudència el recurs a aquesta institució. En tot cas ha de veure’s com un complement de la democràcia representativa i ha de tractar-se amb cautela amb la finalitat d’encaixar aquesta institució amb la resta del sistema democràtic. Han de, per això, estudiar-se també altres formes de participació ciutadana que permetin aconseguir les mateixes finalitats.
-Pel que es refereix a les matèries que poden ser objecte de referèndums l’Informe conclou que aquesta institució és especialment útil per resoldre problemes d’ordre constitucional, en particular els vinculats amb la sobirania nacional.
-S’afirma amb notable força que és recomanable comptar amb una legislació general i estable en matèria de referèndums, i no crear un marc legal específic per a cada referèndum.
-Es diferencia entre els referèndums pre-legislatius i els post-legislatius. Els pre-legislatius són els que formulen una pregunta la resposta de la qual haurà de ser desenvolupada després normativament, mentre que el post-legislatiu és aquell en el qual se sotmet a referèndum un text prèviament debatut. Es recomana també amb força utilitzar el referèndum post-legislatiu, en la mesura en què permet un debat previ fundat i articulat sobre la qüestió que després se sotmet a votació, per la qual cosa els votants coneixeran amb més precisió allò sobre el que han de decidir i les seves conseqüències. Així, entre votar sobre el Brexit abans o després de l’acord amb la UE, sembla millor votar després de l’acord.
-La pregunta ha de ser clara i precisa, i pot ser binària o bé oferir diverses opcions. L’estudi conclou que ambdues possibilitats són bones, i que dependrà de la qüestió que es planteja per optar per una o una altra.
-Es reconeix la possibilitat d’establir garanties prèvies per determinar els efectes del referèndum. Aquestes garanties poden consistir a exigir un mínim de participació, un mínim de vots a favor i un mínim de vots favorables en diferents àmbits territorials en els quals dur a terme el referèndum. L’estudi, d’acord en aquest punt amb la Comissió de Venècia, no es mostra exigent amb la imposició d’aquest tipus de “barreres”, encara que si insisteix en la necessitat de tractar d’assegurar amplis nivells de participació.
– Es contenen referències detallades sobre el paper del Govern, dels impulsors del referèndum i del finançament, amb la finalitat d’assegurar la neutralitat dels governs i la igualtat de les parts. Es destaca la importància d els mitjans de comunicació i l’aparició dels mitjans en línia, la qual cosa exigeix noves formes de control sobre la seva possible incidència en els referèndums.
En definitiva, es tracta d’un document ampli, rigorós, ben articulat, que ofereix un ampli material i unes fundades recomanacions a tenir molt en compte al moment d’haver de reflexionar sobre la conveniència o no d’acudir a la figura del referèndum, i , en el cas d’optar per aquesta institució, com s’ha d’articular per permetre millorar i reforçar el nostre sistema democràtic.
