Véneto i Lombardía, cap a majors cotes d’autonomia: una Itàlia de dues velocitats?, per Miriam Allena
Profesora de derecho administrativo en la Universidad L. Bocconi. Milán.
La votació celebrada el 22 d’octubre a les dues regions de Lombardía i Véneto, en sengles referèndums organitzats per la Lliga Nord per reclamar més autonomia, van llançar els següents resultats:
Lombardía
Participació: 38,34%
vots a favor: 95,29%
vots en contra: 3,95%
vots en blanc: 0,77%
Véneto
Participació: 57,2%
vots a favor: 98,1%
vots en contra: 1,9%
Vots en blanc: 0,2%
Les votacions han reobert a Itàlia el tema de la major autonomia dels territoris respecte del govern central, 16 anys després de la reforma del títol V de la Constitució que va redissenyar en sentit federalista el repartiment de competències legislatives entre l’Estat i regions i va preveure una forta descentralització de les funcions administratives a favor de les regions i les autoritats locals (provincials i municipals).
De forma resumida pot dir-se que la imatge resultant de la reforma de 2001 va ser la següent: quant a la legislació, la regla general és que la competència pertanyi a les regions, excepte en els casos de competències exclusives de l’Estat (per exemple, en àmbits com la política exterior i les relacions internacionals de l’estat; immigració; les relacions entre la República i la confessions religioses; nacionalitat, l’estat civil i el registre civil; les normes bàsiques en matèria d’educació i la legislació electoral).
Les funcions administratives (és a dir, la cura de les funcions d’interès públic que duen a terme les administracions públiques), no obstant això, es distribueixen entre els diferents nivells de govern des d’a baix cap amunt (és a dir, des dels municipis – els ens més propers a la comunitat – cap a l’Estat), en aplicació del principi de “subsidiarietat vertical”. Al mateix temps, la Constitució afavoreix l’exercici de funcions administratives per part dels ciutadans, individual o conjuntament, perfilant així un nou equilibri entre les institucions públiques i les formacions socials dominat pel principi de subsidiarietat horitzontal.
No obstant això, és sabut que en gran parteix la reforma del Títol V no s’ha dut a terme, i que el nou repartiment competencial ha estat en bona mesura redissenyat pel Tribunal Constitucional. El Tribunal, requerit innombrables vegades per resoldre els conflictes entre l’Estat i les Regions en relació amb la concreta identificació / delimitació de les matèries de la competència d’un i unes altres, ha omplert les llacunes (i la confusió) engendrades per un text constitucional objectivament poc clar, però en molts casos ha acabat redimensionando el disseny autonomista, recentralizando en mans de l’Estat competències que havien estat atribuïdes a les regions i als ens locals (emblemàtica en aquest sentit és, per exemple, la sentencia nº 303 de 2003) .
D’altra banda, tota la història constitucional italiana ha estat marcada per una certa reticència en l’aplicació del disseny de l’autonomia, no obstant això el principi autonomista hagi estat recollit des del seu inici, així ja en el títol preliminar de la Constitució. L’article 5, després de reiterar la unitat de la República, estableix que la mateixa “reconeix i promou l’autonomia local” i “que en els serveis que depenen de l’Estat duu a terme la més àmplia descentralització administrativa”.
No obstant això, mentre que les regions amb estatut especial (Friuli Venècia Giulia, Sardenya, Sicília, Trentino Alt Adigio i Vall d’Aosta) es van constituir ja en 1948 (a part del Friuli, establerta en 1963), en bona mesura amb la finalitat de “ratificar” una tradició d’autonomia cultural i lingüística, les regions ordinàries han vist la llum després de més de vint anys de les previsions constitucionals i, en tot cas, fins a la reforma del Títol V les seves competències van seguir han estat molt limitades. Quant a les províncies i municipis, aquests ens van ser integrats de manera substancialment piramidal en l’òrbita estatal, fins a finals dels 90, quan les lleis Bassanini van iniciar un procés de reorganització de l’Estat en sentit autonomista.
Els referends que han tingut lloc en els dies passats en Lombardía i Véneto han de situar-se, per tant, en aquest procés italià “stop and go” (a singuiozzo) cap a una major autonomia dels territoris. D’altra banda, la situació és molt diferent de la qual es viu en aquests moments a Catalunya, per diverses raons. En primer lloc, la qual cosa estan demanant aquestes dues Regions és l’atribució de “altres formes i condicions particulars d’autonomia”, com expressament permet l’art. 116 de la Constitució italiana. Norma, aquesta última, que també delimita les matèries amb les pot incrementar-se l’autonomia: jutges de pau, normes bàsiques d’educació, protecció del medi ambient i dels béns culturals ( matèries que en principi correspondrien a la competència exclusiva de l’Estat), a més de les matèries de legislació concurrent , que són aquelles en les quals les regions ordinàries poden legislar, si ben respectant els principis definits per la llei estatal (per exemple, protecció i seguretat en el treball, educació, recerca científica i tecnològica, la producció, transport i distribució d’energia, la promoció del patrimoni cultural i el medi ambient).
En segon lloc, els dos referèndums constitueixen tan sols el primer pas d’un procés. Segons la Constitució per atribuir major autonomia als territoris és necessària una llei estatal que ha de ser aprovada amb majoria absoluta dels membres de les dues Càmeres (i no com és l’habitual amb la majoria dels presents) i ha d’haver estat precedida d’un acord entre l’Estat i la Regió interessada.
En tercer lloc, els dos referends tenen tan sols valor consultiu sense cap efecte jurídic vinculant. És a dir, tan sols han servit per conèixer si els ciutadans són més o menys favorables a iniciar negociacions amb el Govern. Per tant, el seu valor és essencialment polític i els Governs d’ambdues Regions tenen ara una major força i legitimació per negociar amb l’Estat. I si bé és cert que des d’un punt de vista jurídic no era necessària la consulta ( la prèvia consulta de la població no s’exigeix en la Constitució per iniciar negociacions amb el Govern central), d’altra banda també és veritat que el fet que 5 milions de ciutadans hagin votat a favor de l’increment de l’autonomia podrà contribuir al fet que la iniciativa de Lombardía i el Véneto no s’anyada a la llista d’iniciatives, fins ara sempre empantanades, dutes a terme per la Regions per obtenir les “condicions de major autonomia” a les quals es refereix la Constitució.
Finalment, si finalment la proposta és un èxit, ha d’assenyalar-se que la novetat seria relativa. De fet, ja existeix a Itàlia un model de regionalisme diferenciat (les Regions ordinàries conviuen amb cinc regions especials), la qual cosa no ha compromès la idea, des de fa temps apuntada, de fer de les Regions ens que donin resposta a les exigències de l’autonomia local, sense alterar per això l’esperit i l’estructura de l’Estat unitari (així, L. Sturzo, La Regione nella Nazione, 1949).
Tot arreglat, doncs?
Certament no. El veritable nucli del problema són els ingressos. No tant els recursos necessaris per dur a terme les consultes referendarias (d’altra banda, no menyspreables, es parla de 50 milions d’euros en Lombardía, on es va votar amb mitjans electrònics, i de 14 milions en el Véneto), sinó particularment els que les Regions desitjarien poder retirar respecte de les importants quantitats (estem parlant de les dues Regions més riques d’Itàlia) que han d’aportar al pressupost estatal.
El major temor, per tant, és que la votació dels últims dies pugui ampliar la fractura econòmica i social entre el Nord i el Sud del país creant un escenari d’una Itàlia “a dues velocitats”, en el qual el que corre més s’alinea a l’estàndard dels Estats europeus més avançats i el que corre més lent (o no avança) està destinat a romandre sempre darrere.
Però és necessari tenir present una vegada més que el model autonomista consagrat en la Constitució italiana no és el de Regions sobiranes contraposades a l’Estat central, sinó el d’institucions autònomes que cooperen entre elles i amb l’Estat per a l’assoliment d’objectius comuns. El que significa, en definitiva, que una major autonomia dels territoris podria contribuir a incrementar la responsabilitat dels administradors respecte dels ciutadans i col·lectivitats als quals serveixen, engegant un procés virtuós en la gestió de la cosa pública.
