Refugi, protecció e immigració: serveixen encara aquestes categories conceptuals?, per David Moya

Plantegem-ho directament: les persones que arriben a les fronteres exteriors de la Unió procedents de Síria, per posar l’exemple més proper, han de ser tractades com a refugiades o com a immigrants? La qualificació és rellevant, doncs la primera categoria comporta una major protecció que la segona, no obstant això, la creixent tendència a abordar la present crisi com d’una mescla de fluxos de diferent naturalesa (mixed-flows) tendeix a difuminar les categories existents. Prenguem un exemple i passem-ho pel sedàs jurídic.

A Síria, per exemple, hi ha poblacions gairebé enterament arrasades on sobreviuen famílies en condicions de vida terribles i amb severes limitacions per alimentar-se, endreçar-se, treballar, educar als seus fills o fins i tot oferir-los alguna esperança de vida a mitjà termini. Al costat d’aquestes situacions, en altres parts del país la guerra està present en el dia a dia, però l’amenaça per a la supervivència personal és molt menor, fins as podria parlar d’una certa normalitat dins de la guerra. Tots, no obstant això, comparteixen l’amenaça d’un conflicte incert els aspectes del qual de solució són encara llunyans, els que avui viuen en millors condicions demà poden estar sota les bombes. Les situacions són molt diferents en un país tan gran i resulten molt difícils de valorar i fins i tot de situar-les en perspectiva des d’Europa. Des de la perspectiva jurídica, per tant, en un conflicte com aquest coexisteixen molts potencials refugiats, però també una immensa majoria de gent que necessita algun tipus de protecció internacional, i també, cap no oblidar-ho, persones que possiblement no encaixarien en cap de les categories anteriors. I totes elles arriben entremesclades, juntament amb persones d’altres nacionalitats a les fronteres externes de la Unió.

Per tant, la resposta més adequada a la pregunta inicial seria que, partint de les categories existents, resulta necessari i justificat -gairebé obligat-, atorgar algun tipus de protecció a les persones procedents d’un país tenallat per una cruenta guerra civil de tints religiosos però exacerbada per la participació de potències regionals i globals. No obstant això, de conformitat amb els textos jurídics internacionals i europeus, no totes les situacions mereixen igual nivell de protecció, de manera que es fa necessari una anàlisi individualitzada de cada cas per part dels Estats per determinar el concret nivell de protecció que s’ha d’atorgar. De fet, l’estàndard mínim comú de protecció internacional ho ofereix el Conveni de Ginebra1 mitjançant la creació de l’estatut del refugiat.

No obstant això, el reconeixement d’aquest estatut no és senzill: opera de manera procedimentalizada i individual i requereix d’un estàndard de prova, encara que sigui indiciaria, gens menyspreable. És més, interpretada en un sentit estricte, aquesta categoria de protecció no facilita la gestió de moviments massius de població que fugin de catàstrofes naturals, guerres, fams, etc… però sobre les quals no existeix una persecució individualitzada. En tals casos, la protecció brindada per aquest Tractat es limita a imposar la prohibició de tornada a dita col·lectiva (principi de senar-refoulement), deixant en mans dels Estats l’assistència a aquests grups humans en moviment, amb el suport de l’ACNUR si escau.

Conscient d’aquesta limitació, en la Unió Europea al costat de les dels refugiats es van crear dues categories addicionals de protecció internacional: la protecció subsidiària i la protecció temporal. La protecció subsidiària estava pensada per a aquells casos en els quals la intensitat de la persecució o els indicis de la mateixa o de la seva individualització no fossin suficients i no es pogués retornar a la persona al seu país d’origen; la protecció temporal, per la seva banda, recollia l’estatut de les persones desplaçades com a resultat d’una crisi de certa magnitud que temporalment impedís retornar-les al seu país mentre subsisteixen les condicions que van provocar la seva fugida. Aquest últim mecanisme prescindeix de l’exigència de persecució i se centra en el mer risc de continuar al país, sigui perquè no existeix persecució pròpiament aquesta, o d’existir resulta indiscriminada i no està dirigida cap a determinades persones o grups, o la pròpia naturalesa del conflicte crea multiplicitat de motius de persecució difícils de valorar. Aquesta categoria és problemàtica doncs, en el fons, les diferències entre protegits temporals i immigrants que fugen de condicions extremes són molt difícils de traçar, però se sosté finalment en una decisió política conjunta en el si del Consell de Ministres de la UE.

No obstant això, el Consell no va ser capaç d’activar el mecanisme de protecció temporal en 2015, segurament perquè imposava quotes obligatòries d’admissió i una gestió centralitzada del mateix per part de les institucions europees. Per contra, ha preferit inventar en 2015 un nou mecanisme temporal de reubicació negociat i pactat per descongestionar Grècia i, en menor mesura, Itàlia. La veritat és que posteriorment s’ha reconegut la conveniència de convertir tal mecanisme en permanent i acompanyar-ho, a més d’una suma d’incentius i sancions en honor de fer-ho realment efectiu. En qualsevol cas, de moment s’ha revelat escassament útil, excepte per desplaçar a la Directiva de protecció temporal que era aplicable.

Sense protecció temporal, els Estats membres es veuen abocats a tractar a les persones que fugen de Síria (i d’altres conflictes), bé com a refugiats bé amb alguna forma subsidiària de protecció. La qual cosa obliga a forçar les categories i requisits per a l’atorgament de la condició de refugiat o protecció subsidiària, doncs com hem vist abans, en interpretació estricta no totes les persones de Síria haurien de ser refugiades, encara que moltes d’elles cabrien en la categoria més àmplia de protecció subsidiària (si es concedeix amb una mínima generositat). No obstant això, això genera un tracte doblement injust, perquè fruit de la pressió política, mediàtica o fins i tot social, tal ampliació o flexibilització de les categories solament beneficia a determinats grups nacionals àmpliament percebuts com a refugiats (sirians, eritreos, etc..) en detriment d’uns altres (pakistanesos, afganesos, aviat iranians de nou, etc..). A més, mancats de la protecció temporal, aquells que no poden demostrar persecució o no encaixin en les dues categories anteriors, corren el risc de ser considerats immigrants econòmics i per tant desproveïts de qualsevol tipus de protecció. Encara que no sempre siguin retornats als països d’origen o trànsit, no solament no oferim protecció a aquestes persones, sinó que els apliquem els restrictius mecanismes de control de la immigració irregular (internament, privació de documents de residència o estada encara que siguin temporals o de tolerància, tornada a tercers països, precarietat laboral, falta de suport a la integració, etc…).

En conclusió, la Unió havia fet un esforç notable per desenvolupar diferents categories de protecció i dotar al sistema europeu d’asil d’una mínima coherència conceptual. Quan parlem de crisi del sistema d’asil europeu hauríem de recordar que potser a la mateixa han contribuït els nostres líders polítics en el Consell ignorant per raons cortoplacistas l’arquitectura del sistema. Amb això han generat notables distorsions en el funcionament del mateix, que no es resolen amb un simple parcheado temporal (mecanisme de reubicació) ni amb noves i lentes reformes que no acaben d’atacar el problema (propostes de Dublín IV). Els costos personals d’això per a les persones arribades a Europa amb l’esperança de protecció, estan encara per calcular.

Deixem per a una altra ocasió l’anàlisi de dos aspectes derivats de tot l’anterior que han quedat solament apuntats, un, la dificultat de diferenciar entre immigrants econòmics i altres categories mereixedores de protecció internacional. Dos, les distorsions que en la pràctica es produeixen respecte de tals categories, doncs la pràctica dels Estats encara acaba retorçant-les més, devaluant la protecció que suposadament oferirien.