Investidura sense sortida?, per Eliseo Aja
Catedrático de Derecho Constitucional de la UB
Els sistemes parlamentaris, com el nostre i la majoria dels europeus, es caracteritzen perquè els ciutadans trien al Parlament i aquest dóna suport, alhora que controla, al govern, mitjançant els instruments de la confiança parlamentària. Aquesta ha de cobrir tota la legislatura i es pot trencar mitjançant la moció de censura i la dissolució, però apareix de manera destacada en el seu inici, quan es decideix el govern. En el primer Estat liberal el nomenament del Govern era prerrogativa del Rei però mica en mica el Parlament va anar guanyant poder, configurant mecanismes com la resposta al discurs de la Corona i la presentació del govern davant el Parlament.
L’evolució posterior configura dos models. En el primer la confiança parlamentària només pot exigir-se una vegada que els ministres comencen a actuar, i per tant la confiança es presumeix, mentre no s’aprovi una censura, i per això es coneix com “parlamentarisme negatiu”. Així succeeix des del segle XIX a Noruega, Suècia, Holanda … Posteriorment, en diferents moments, altres països, com França, Itàlia i Alemanya van seguir una altra direcció, coneguda com “parlamentarisme racionalitzat” i van configurar la “investidura parlamentària”, és a dir, la presentació del govern i el seu programa al Parlament per rebre la confiança com a primer acte de l’activitat institucional de la legislatura. Sol considerar-se que aquesta votació inicial proporciona al govern més coherència i estabilitat respecte al Parlament.
A Espanya, la Constitució va optar per aquesta línia i regula la investidura en l’article 99. En síntesi, després de les eleccions el Rei consulta als líders dels partits i proposa un candidat al Congrés dels Diputats, a través del president de la Cambra . El candidat, i el seu programa de govern, necessiten la majoria del Congrés dels diputats, absoluta en primera votació o relativa en segona, i si no arriba a les majories necessàries, el Rei repeteix la ronda de consultes i proposa un altre candidat, que igualment sotmet el seu programa a la votació del Congrés. Si no s’assoleixen les majories necessàries, als dos mesos de la primera votació fallida es produeix la dissolució del Congrés i es realitzen noves eleccions. Després torna a començar la ronda, i així indefinidament, perquè no es preveu la solució a una falta de majoria parlamentària.
Fins al 2016 la investidura havia funcionat prou bé. Des de l’aprovació de la Constitució (fa 38 anys), l’art. 99 CE s’ha aplicat amb èxit en totes les ocasions requerides, des Adolfo Suarez en 1979 fins Mariano Rajoy el 2011, i fins i tot en tots els casos la investidura s’ha realitzat sobre el primer candidat proposat. En canvi, la investidura intentada a principis de 2016 ha resultat fallida i la que s’està realitzant en l’estiu d’aquest mateix any va camí de ser-ho, o d’acabar amb un enorme descrèdit popular perquè cada partit acusa els altres de no cedir i ser responsable del mal pas institucional.
Per què una mateixa institució produeix resultats tan dispars? La clau no es troba en la institució sinó en el canvi del sistema de partits polítics, que abans era bipartidista i ara és quadripartit, per l’aparició de Podem i Ciutadans. Al marge de totes les altres dificultats, la realitat és clara: ara es divideixen entre 4 els escons que abans es repartien entre 2. Si es manté el sistema actual de partits, amb Podem i Ciutadans més o menys com ara, la investidura pot tornar a fracassar, i el mateix passaria en unes terceres eleccions, perquè hi ha poc temps perquè l’electorat canviï d’opinió. Per si mateixa la institució no té sortida i en teoria el procés, encara que políticament sigui un desastre, pot repetir-se indefinidament. La situació no és inèdita en altres països.
Bèlgica és un bon exemple, perquè té una investidura semblant a la nostra i un sistema partidista molt fraccionat. Després de les eleccions de 2010 va estar 18 mesos sense govern (!), Però ja en 2007-08 la investidura va durar més de 9 mesos i el 1988 va trigar 5 mesos. Aquestes absències del govern belga han difós l’espècie que no són importants perquè tot funciona igual, però l’afirmació és una boutade, radicalment falsa, a Bèlgica ia qualsevol Estat parlamentari. La resta de països amb investidura tenen sistemes bipartidistes o de doble bloc (esquerres-dretes) com Alemanya o Itàlia, aquesta des de la reforma electoral de 1993.
Però molts altres països europeus, perfectament democràtics, que són pluripartidistas, eviten la investidura. Han mantingut la forma inicial de “parlamentarisme negatiu”, de manera que no exigeixen una aprovació inicial del govern al Parlament, considerant presumpta la confiança parlamentària. A Noruega, Suècia, Holanda o Dinamarca no s’exigeix una votació inicial de confiança general o investidura, perquè el seu pluralitat de partits difícilment ho permetria. A Espanya la regulació constitucional de la investidura era adequada per a l’anterior sistema de partits, però l’actual repartiment d’escons requereix un plantejament diferent, molt més pròxim al “parlamentarisme negatiu”.
D’altra banda, en diversos països existeixen mecanismes que afavoreixen l’acord i els governs de coalició. A Bèlgica el Rei té un paper important per a col·laborar en la formació del Govern: pot designar un “informador” per perllongar les consultes i si la crisi continua, també pot nomenar “mediadors” o trucar a un “negociador” per aproximar la posició de els partits polítics. A Suècia el Rei no intervé en absolut, però el President del Parlament, a més de les consultes, pot fer encàrrecs exploratoris a un o més líders, indicant-li fins i tot el tipus de coalició governamental que han d’intentar. També a Itàlia hi ha instruments semblants per ajudar a la investidura, com les “exploracions” i el “encàrrec” de formar govern que el President de la República pot atorgar a un líder polític.
Si volem que la investidura deixi de ser un carreró sense sortida, hauríem acostar-nos a les tècniques del parlamentarisme negatiu. A mig termini, pensant en la reforma de la Constitució, lligada al sistema electoral. A curt termini afavorint governs de coalició, fins i tot entre partits d’ideologies diferents. Si no és possible la sortida a l’impasse actual -amb tots els partits en posicions molt ideològiques, com estan- es podria buscar una abstenció tècnica que permetés formar govern al partit o coalició amb més vots, entenent que l’abstenció només és tècnica si la majoria de les forces polítiques es posa d’acord en l’omissió del vot, no si aquesta és negociada amb un sol partit de l’oposició. Aquest acord, com el presentat per Ciutadans, és una abstenció molt legítima i fins i tot pot estimular un acord més general, però no deixa de ser una opció partidista. El caràcter tècnic derivaria de l’acord general o majoritari dels diputats necessaris per donar sortida a la investidura.
