Un pas més en l´excepcionalitat del referèndum (Comentari a la STC de 10 de maig de 2017 sobre la Llei catalana de consultes referendarias), per Eduard Roig

(English version).

El passat dia 10 de maig el Tribunal Constitucional anul·lava la regulació dels referenda autonòmics, amb prèvia autorització estatal, introduïda per la Llei del Parlament de Catalunya 4/2010, de 17 de març. Es tracta d’un pas més en la jurisprudència constitucional desenvolupada en relació amb el referèndum, d’una part, i amb les competències autonòmiques sobre el mateix, de l’altra.

La STC 31/2015 havia establert clarament la necessitat de l’autorització estatal, d’acord amb l’incís 32 de l’art. 149.1 CE, per a qualsevol convocatòria del poder públic al conjunt dels ciutadans per a l’expressió de la seva posició mitjançant votació, argument fonamental per a la declaració d’inconstitucionalitat de la regulació de les consultes populars no referendarias de la Llei del Parlament de Catalunya de l’any 2014. Aquesta mateixa sentència, i els seus precedents 31/2010 (especialment en el seu FJ 69) i 103/2008, havien ja introduït una sort de posició reservada a la Llei Orgànica (i fins i tot a la Llei Orgànica específica de l’art. 92.3 CE) per a la previsió de modalitats de referèndum diferents de les previstes constitucionalment i havien també establert que per al Tribunal la previsió del referèndum consultiu de l’article 92 CE no incorporava implícitament un referèndum consultiu autonòmic que pogués ser directament desenvolupat per la legislació de cada Comunitat.

La Sentència del passat dia 10 confirma aquests precedents que, si fins ara podien considerar-se obiter dicta, es converteixen en la ràtio decidendi del Tribunal en aquest cas; i ho fa amb la unanimitat dels membres del Tribunal que segueix caracteritzant la jurisprudència dictada en aquest àmbit. En síntesi, el Tribunal dedueix de la reserva a Llei orgànica del dret a la participació política la necessitat que sigui l’Estat qui estableixi i reguli tota modalitat de referèndum (FJ 5 b), encara que el propi Tribunal sembla reduir immediatament tal reserva al mer establiment, permetent que la regulació s’assumeixi per una altra norma que venja a desenvolupar la previsió de la modalitat en la Llei Orgànica (FJ 5c), la qual cosa permet salvar la constitucionalitat de la regulació de les consultes populars municipals. Així i tot, per al cas dels referenda autonòmics, el Tribunal adverteix que la intervenció autonòmica només podria referir-se a “aspectes accessoris” (FJ 6 a) i, de nou apodícticamente, que “el referèndum consultiu no pot considerar-se a efectes competencials, “institució” d’autogovern de la Comunitat Autònoma en el sentit de l’article 148.1.1 CE” (FJ 6b).

Aquesta exigència de previsió estatal hagués merescut major fonamentació, doncs gens se’ns diu sobre les raons d’aquesta comprensió del text constitucional més enllà del seu (discutible) literalitat i la referència als citats precedents jurisprudencials. Una vegada més, el Tribunal assumeix una criticable via jurisprudencial que es caracteritza per la introducció d’elements accidentals (i en conseqüència no necessàriament argumentats en profunditat) en sentències prèvies i la seva conversió en precedents vinculants (dotats almenys d’autoritat indiscutida) en sentències posteriors per les quals esdevenen en ràtio decidendi.

L’exigència de major fonamentació es deriva a més del (excepcional) caràcter expansiu de la reserva de llei orgànica en aquest cas, així com del reconeixement per part de la llei impugnada del límit constitucional de l’autorització estatal del 149.1.32 CE que, per si mateix, assumeix una posició de garantia suficient dels interessos supraautonómicos en joc. I en el mateix sentit podria adduir-se la conveniència de considerar la doctrina del Consell de Garanties Estatutàries de la Generalitat en aquest àmbit, que justificaria un diàleg jurisdiccional que el TC no sembla voler reconèixer. És, a més, reseñable que la pròpia sentència recordi que “en els Estats federals es reconeix en general la competència de les entitats federades per regular i establir les seves modalitats referendarias”, en un breu repàs del dret comparat europeu (FJ 4) que permet observar com ordenaments amb una regulació constitucional molt semblada del referèndum han optat per la solució contrària, sense que el Tribunal consideri necessari explicar què característiques pròpies del nostre ordenament constitucional li han portat a la resolució adoptada.

L’única explicació es produeix arran de l’al·legació de la Generalitat del paral·lelisme amb la regulació de la iniciativa legislativa popular, prevista constitucionalment només per a l’àmbit estatal i desenvolupada per cada Comunitat Autònoma en la seva legislació. En aquest àmbit el Tribunal dóna regna solta a les seves prevencions enfront del referèndum, afirmant que és la “excepcionalitat del referèndum… [la] que impedeix que pugui el legislador ordinari –cadascun dels legisladors del nostre estat compost– articular lliurement modalitats del mateix i la que imposa, per això, que solament la llei orgànica a la qual remet l’article 92.3 CE pugui introduir (…) noves formes de consulta popular per aquest llit…”(FJ 6 c). No obstant això, ni l’al·legada excepcionalitat ni la impossibilitat de considerar inclosos en el propi art. 92 els referenda autonòmics són objecte d’argumentació específica.

Finalment, la sentència suscita també (de nou) la vella qüestió de l’oportunitat de les resolucions del TC: la impugnació de la Llei de 2010 ha esperat 7 anys a ser resolta: no hi ha dubte que es tracta d’un lapse excessiu, però sí pot dubtar-se que, transcorregut aquest lapse, la sentència no resulti prematura o fins i tot inoportuna.

En resum, tota consulta institucional al conjunt dels ciutadans mitjançant vot és un referèndum i, en conseqüència, requereix d’autorització estatal (1). I tot referèndum ha de ser objecte de previsió expressa constitucional o en la corresponent llei orgànica, que ha d’assumir la seva regulació fonamental almenys en el cas dels referenda autonòmics (2). La saga constitucional referida als referenda ha establert ja clarament aquests dos aspectes, i no queda ja norma impugnada que susciti davant el Tribunal la resta de qüestions que, ara com ara, queden sense resposta i, en conseqüència, obertes al joc polític: l’abast de les “competències autonòmiques” que constitueixen el necessari objecte d’un eventual referèndum autonòmic i la possibilitat de suscitar referenda sobre qüestions que impliquin una reforma constitucional o, dit d’una altra manera, sobre qüestions contràries a la Constitució.