L’Organització del Tractat de Seguretat Col·lectiva i la seva intervenció al Kazakhstan (6-11 de gener de 2022)
Profesora titular de Derecho Internacional Público de la Universidad de Barcelona
Al llarg de les últimes setmanes és notícia la crisi que es viu al Kazakhstan. El desencadenant ha estat la pujada dels preus del combustible en un context de crisi econòmica agreujada pels efectes del COVID-19, però les creixents protestes al carrer van superar aviat aquesta qüestió plantejant també reclamacions socials i qüestionant el president Tokayev (La Vanguardia, 12 de gener de 2022). Les protestes han estat sufocades i la crisi s’ha saldat de moment amb un número que supera el centenar de morts. Més enllà de l’anàlisi en profunditat de la situació que viu la República de Kazakhstan, més de tres dècades després de la desaparició de l’URSS i la seva configuració com a Estat independent, ens interessa destacar en aquest post la implicació de l’Organització del Tractat de Seguretat Col·lectiva (OTSC) a la gestió de la crisi.
Es tracta d’una organització internacional relativament jove i poc coneguda, si bé té estatut d’observador davant l’Assemblea General de l’ONU, des de poc després de la seva creació, i manté relacions molt actives amb altres organitzacions internacionals[1]. El seu nom s’ha popularitzat aquests dies amb motiu precisament de la seva intervenció en la crisi del Kazakhstan i pel seu paper com a instrument de Rússia per exercir el seu lideratge a la regió.
1. Història de l’Organització del Tractat de Seguretat Col·lectiva
L’OTSC és una organització política militar creada a iniciativa de Rússia i oberta a la participació d’altres estats membres de la Comunitat dels Estats Independents. Segons l’article 4 del Tractat constitutiu, l’OTSC es configura, igual que l’OTAN, com un pacte de legítima defensa col·lectiva, és a dir, “si un dels Estats part és objecte d’agressió per part de qualsevol Estat o grup d’Estats , això es considerarà agressió contra tots els estats part d’aquest Tractat. En cas d’un acte d’agressió contra qualsevol dels Estats participants, tots els altres Estats participants us brindaran l’assistència necessària, fins i tot militar, i també brindaran el suport a la vostra disposició en l’exercici del dret a la defensa col·lectiva de conformitat amb l’article 51 de la Carta de l’ONU”. Amb això, com veurem, l’Organització té competències de cooperació politicomilitar que exerceix a través de poders normatius i operacionals.
L’origen d’aquesta Organització internacional va ser la signatura del Tractat de Seguretat Col·lectiva, a Taixkent, el 15 de maig de 1992, entre la Federació russa i les Repúbliques d’Armènia, Kazakhstan, Kirguizistan, Tadjikistan i Uzbekistan[2]. A finals de 1993, l’Azerbaidjan, Geòrgia i Bielorússia signen també el Tractat que finalment entra en vigor l’abril del 1994. No obstant això, quan l’abril del 1999, segons estava previst, s’havia de renovar l’Acord de Taixkent, només sis Estats acorden continuar-lo. Davant la creixent la influència de Rússia, Uzbekistan opta per adherir-se al grup GUAM creat el 1997[3]. Geòrgia i Azerbaidjan, estats participants també en aquest grup des del seu origen, tampoc no renoven la seva participació al Tractat de Seguretat Col·lectiva, evidenciant-se un canvi d’aliances prioritàries[4].
Al maig de 2002, els Estats part en el Tractat de Seguretat Col·lectiva decideixen transformar aquesta aliança en una Organització internacional, la carta constitutiva de la qual s’adopta en 7 d’octubre de 2002, entrant en vigor el 18 de setembre de 2003[5]. Entre les Repúbliques d’Àsia Central, només Kazakhstan, Kirguizistan i Tadjikistan són Estats originaris de l’OTSC. Al costat d’ells participen en la seva creació Armènia, Rússia i Bielorússia. Finalment, al febrer de 2006, Uzbekistan signa el Tractat constitutiu de l’OTSC, ratificant-lo dos anys més tard: el 28 de març de 2008, però retirant-se finalment en 2012 per les tensions en les seves relacions amb Rússia.
Segons l’article 3 de la Carta constitutiva de l’OTSC, els seus objectius principals són reforçar la pau, la seguretat i l’estabilitat regional i internacional, alhora que defensar la independència, integritat territorial i sobirania dels seus membres. L’organització ha funcionat de fòrum per a tractar de conjuminar postures sobre temes de l’agenda internacional i funcionar de mecanisme, segons indica la pròpia OTSC, per a la coordinació en matèria de política exterior[6].
Al costat d’aquests objectius, s’identifiquen com a àrees prioritàries d’acció: l’organització d’un sistema col·lectiu de seguretat, la coordinació de les forces armades i la infraestructura militar, així com l’armament i la tecnologia, la coordinació en la lluita contra el terrorisme i l’extremisme, així com, el tràfic il·lícit d’estupefaents, altres substàncies psicotròpiques, el crim organitzat, la immigració il·legal o altres amenaces per a la seguretat dels Estats membres. En relació amb això, l’article 8 de la Carta constitutiva, esmenat en 2010, preveu explícitament que “els Estats membres prendran mesures per a crear i fer funcionar en el marc de l’Organització el sistema de resposta a les situacions de crisis que amenacin la seguretat, l’estabilitat, la integritat territorial i la sobirania dels Estats membres”. És en aquest àmbit, en el qual se situa la intervenció de l’Organització a Kazakhstan.
Finalment, l’OTSC es defineix com una Organització oberta a l’adhesió de tots aquells Estats membres que comparteixin els seus objectius i principis i estiguin disposats a assumir les seves obligacions. No obstant això, l’adhesió requereix d’una decisió prèvia d’admissió per part del Consell de l’OTSC i és clarament una Organització de vocació regional.
2. Estructura orgànica
(Esquema publicat originalment en castellà a Huici, 2010)
El Consell de Seguretat Col·lectiva és l’òrgan suprem de l’Organització (article 13 de la Carta). Es compon pels Caps d’Estat dels Estats membres. Els membres dels altres dos Consells i del Comitè poden ser requerits a participar també en les reunions del Consell de Seguretat. Té competències per a decidir en tots els àmbits d’interès en relació als objectius de l’OTSC. Les seves reunions es desenvolupen sota la Presidència d’un dels Caps d’Estat dels Estats membres. Per a permetre la continuïtat dels seus treballs es crea un Consell Permanent compost pels representants permanents dels Estats membres davant l’OTSC.
La coordinació entre els Estats membres, per a garantir un correcte seguiment i implementació de les decisions del Consell de Seguretat, correspon a la resta d’òrgans. Aquests, al seu torn, li presenten propostes i l’assessoren en les línies a seguir en matèria de Política Exterior, de Política de Defensa, estructura militar o cooperació en tecnologia militar o en qüestions de seguretat nacional.
També cal destacar que en 2016 es va crear una Assemblea Parlamentària com a òrgan de participació dels Parlaments nacionals en l’OTSC, que compta amb tres Comissions Permanents i una Secretaria per a assistir-li en les seves funcions. A més, s’ha creat un centre d’anàlisi jurídica que ha de reunir-se amb caràcter bianual. La funció de l’Assemblea és treballar per a l’harmonització de legislacions i coordinació de postures, així com per a donar suport a les activitats de l’Organització. En aquest sentit, el seu President, que actualment és també el President del Parlament rus, es pronunciava fermament en suport a l’acció de l’OTSC a Kazakhstan com a operació legítima, contra actes de terrorisme que tenen per objecte desestabilitzar al govern legítimament triat[7].
3. Competències
Com ja hem indicat, l’OTSC és una Organització de legítima defensa col·lectiva. Té competències fonamentalment normatives i operacionals que permeten a Rússia mantenir un cert control militar sobre els Estats membres (Frost, 2009).
A través de l’OTSC es coordinen les estructures de comandament dels exèrcits dels Estats membres i s’estableix un Comandament Conjunt per a l’anomenada Força Col·lectiva de Reacció Ràpida, amb seu a Bishkek, que va començar a funcionar finalment en 2004, amb uns exercicis militars precisament a Kazakhstan i Kirguizistan.
L’OTSC ha desenvolupat importants activitats operacionals. Nacions Unides ha reconegut la seva funció en l’àmbit de la lluita contra el terrorisme i contra el tràfic de drogues a la regió. En matèria de lluita contra el terrorisme, va signar un Memoràndum d’Entesa amb Nacions Unides al novembre de 2018, per a convertir-se en instrument d’implementació de l’Estratègia global de Nacions Unides en la lluita contra el Terrorisme. Igualment, en 2007, es van crear les denominades operacions col·lectives per a permetre, d’una banda, operacions militars conjuntes i, d’altra banda, el desplegament d’operacions de pau. En l’exercici d’aquesta competència també va signar un Memoràndum d’entesa amb la Secretaria del Departament de les Operacions de Manteniment de la Pau (OMP) de l’ONU, al setembre de 2012, que ha permès la participació de tropes de l’OTSC en les OMP de l’ONU i representants de Nacions Unides en les maniobres d’entrenament realitzades per l’OTSC[8].
La intervenció de l’OTSC en Kazajstan, al gener de 2022, s’ha estructurat com una operació de pau de l’organització. Segons estava previst, és l’Estat membre qui ha de requerir a l’OTSC que intervingui. Així ho va fer el President Tokayev, el 5 de gener de 2022. El 6 de gener de 2022 l’OTSC posa en marxa l’operació comptant amb la participació de tropes de Rússia, Armènia, Tadjikistan, Bielorússia i Kirguizistan. És el primer exemple d’aquesta mena d’operació dins de l’OTSC. Els contingents es van desplegar per a garantir la seguretat de determinats edificis públics i instal·lacions essencials en el marc del que es preveu en el citat article 8. L’operació que ja ha iniciat la seva retirada, l’11 de gener de 2022, amb l’ajuda d’avions russos per a repatriar als contingents de tots els Estats participants menys Kirguizistan que, sent veí, es repatriaran per terra, ha estat qualificada de gran èxit pel Secretari General de l’organització[9].
4. Consideracions finals
Certament, la intervenció d’aquesta operació de pau a Kazakhstan és una iniciativa que consolida el paper de l’OTSC a la regió, afermant més, si cap, el lideratge rus en la zona. En tot cas, es tracta d’una actuació que no fa sinó desenvolupar el contingut de l’Estratègia col·lectiva de seguretat, aprovada pel Consell de Seguretat Col·lectiva de l’OTSC a l’octubre de 2016, en l’objectiu d’enfortir l’organització per a “convertir-se en un dels instruments efectius de la política internacional que garanteixi la pau i la seguretat en la vasta regió d’Euràsia”[10]. Encara que està per veure quina serà l’evolució, és sens dubte una experiència a tenir molt en compte en un futur pròxim[11]. Evidència que l’OTSC pot permetre a Rússia exercir el seu paper hegemònic utilitzant un instrument de cooperació multilateral i a través d’un mecanisme d’acció que suposaria una intervenció ràpida sense mantenir, a priori, una presència militar continuada en l’Estat que ha requerit la intervenció.
La preeminència de Rússia en l’OTSC no està establerta jurídicament. Les activitats operacionals es desenvolupin formalment sota el control dels òrgans de l’OTSC que, com hem vist, tenen una naturalesa multilateral i es fonamenten en el principi d’igualtat sobirana de tots els membres. L’hegemonia russa és una realitat de facto. Rússia disposa de més efectius i capacitat material i tecnològica militar que la resta d’Estats membres. A més, des d’un punt de vista institucional, sí que cal admetre que el Secretari General de l’Organització és habitualment un rus, que pot tenir gran influència en l’organització. La seu de la Secretaria de l’OTSC es troba a Moscou.
Una altra qüestió, no obstant això, és el motiu que ha donat origen a aquesta intervenció, això és, la situació d’inestabilitat a Kazakhstan. La crisi ha causat més d’un centenar de morts i milers de ferits i detinguts que inclouen diferents funcionaris de l’Estat sospitosos de traïció. Enfront d’una posició oficial que va declarar l’estat d’emergència, denúncia la intervenció d’interessos estrangers il·legítims i la comissió d’actes terroristes de diversa índole, per al que requereix l’ajuda dels seus aliats en el si de l’OTSC, altres veus denuncien àmplies violacions de drets humans, com el de llibertat d’expressió, llibertat de reunió, llibertat d’associació o, com ja s’ha indicat, el dret a la vida, entre altres[12]. Caldrà veure l’impacte que té aquesta intervenció en les relacions de l’OTSC amb tercers.
BIBLIOGRAFIA
HUICI SANCHO, L., (2010) “Marco institucional regional y gobernanza” en Asia Central en el marco de la economía global, noviembre-diciembre, núm. 857, ICE (http://www.revistasice.com/CachePDF/ICE_857_97-110__DA42E2A571F15FFA0E88FB0F7547E955.pdf)
Kaszuba, M., (2019), “The Collective Security Treaty Organization (CSTO) in the foreign policy of the Russian Federation”, The Copernicus Journal of Political Studies, núm. 1, pp. 141–153. (DOI: http://dx.doi.org/10.12775/CJPS.2019.008)
Mcakinnon, A., “3 Big Things to Know About the Russian-Led Alliance Intervening in Kazakhstan. The Collective Security Treaty Organization, explained”, en Foreign Policy, 7 de gener 2022, (https://foreignpolicy.com/2022/01/07/kazakhstan-russian-alliance-collective-security-treaty-organization/) .
[1] Entre els Acords conclosos cal destacar, al desembre de 2007, un Memoràndum d’entesa amb l’Organització de Cooperació Econòmica. L’Assemblea General de l’ONU li va reconèixer l’estatut d’observador mitjançant Resolució 59/48, el 2 de desembre de 2004. En 2010 les Secretaries de l’ONU i l’OTSC van fer un comunicat conjunt de col·laboració. A més, l’Assemblea General de l’ONU ha aprovat diverses resolucions sobre la cooperació entre Nacions Unides i l’OTSC. L’última de 29 d’abril de 2021, A/CAP DE BESTIAR/75/276.
[2] El text complet del Tractat en una versió en anglès pot consultar-se a https://en.odkb-csto.org/documents/documents/dogovor_o_kollektivnoy_bezopasnosti/
[3]Grup format per Geòrgia, Ucraïna, l’Azerbaidjan i Moldàvia que passa així a denominar-se GUUAM.
[4] La nueva Europa la otra Europa, Anuario CIDOB, 1999 (https://www.cidob.org/content/download/25937/315786/file/Crono+CEI+1999.pdf)
[5] El text íntegre en anglès d’aquest Tractat pot trobar-se en la Recopilació de Tractats publicada per l’ONU, Volum 2235, I-39775.-També disponible a https://en.odkb-csto.org/documents/documents/ustav_organizatsii_dogovora_o_kollektivnoy_bezopasnosti_/
[6] https://en.odkb-csto.org/25years/
[7] Vegeu els comunicats disponibles a https://pacsto.org/events/yovan-palalich-prisutstvie-v-kazahstane-mirotvortsev-odkb https://pacsto.org/events/vyacheslav-volodin-zayavil-chto-pa-odkb-budet. Segons l’article 4 del Reglament intern de l’Assemblea Parlamentària el President és triat pel ple de l’Assemblea per un període de tres anys d’entre els membres del Consell de l’Assemblea, amb caràcter rotatiu. El Consell de l’Assemblea està format pels Presidents dels Parlaments dels Estats membres i els Presidents de les Comissions Permanents de l’Assemblea. El text del Reglament intern i d’altres documents oficials de l’Assemblea pot consultar-se a https://pacsto.org/lawmaking.
[8] Totes aquestes realitzacions han estat reconegudes i valorades positivament per l’Assemblea General de Nacions Unides (vinya. A/CAP DE BESTIAR/75/276)
[9] https://en.odkb-csto.org/news/news_odkb/generalnyy-sekretar-odkb-stanislav-zas-v-almaty-vystupil-na-tseremonii-zaversheniya-mirotvorcheskoy-/#loaded.
[10] https://en.odkb-csto.org/25years/.
[11] Enfront d’això, l’organització no va respondre a les peticions formulades per Armènia en les seves disputes frontereres amb Azerbaiyan en 2021 (vegeu Mcakinnon, A., “3 Big Things to Know About the Russian-Led Alliance Intervening in Kazakhstan. The Collective Security Treaty Organization, explained”, en Foreign Policy, 7 enero 2022, (https://foreignpolicy.com/2022/01/07/kazakhstan-russian-alliance-collective-security-treaty-organization/)
[12] UN urges restraint in Kazakhstan, with dozens reportedly killed, (https://news.un.org/en/story/2022/01/1109252) Human Rights Watch, Kazajstan, 2022, (https://www.hrw.org/news/2022/01/13/kazakhstan-protect-human-rights-during-crisis).
