Canadà té un altre referèndum en perspectiva
Catedrático de derecho constitucional de la UB
Alberta és una de les deu províncies que, amb tres territoris administrats directament pel govern federal, formen la federació canadenca. Per a donar una imatge d’entrada, inevitablement simplificadora, Alberta és el més semblant a Texas al Canadà. Per grandària, per prosperitat relativa i per una cultura popular que té la seva eclosió en la Calgary stampede. En aquesta celebració, que combina atraccions a l’aire lliure, un saló de l’agricultura i un festival de marrada, molts habitants de la ciutat afegeixen un toc d’indumentària de cowboy a la seva vestimenta habitual. Botes, pantalons i barrets vaquers són habituals. Com els texans, els albertanos tenen la fama de desconfiar del govern federal. En aquesta província va tenir molta força el populisme de base rural, i entre 1920 i 1935 va ser governada per la United Farmers of Alberta, una organització sindical agrària que desconfiava dels representants parlamentaris. El seu govern actual, en mans de l’United Conservative Party i liderat per Jason Kenney, segueix en part aquesta tradició populista.
Avui Alberta és una de les províncies més riques del Canadà. És, per tant, contribuent neta a la solidaritat interterritorial. Altres províncies més pobres, com Quebec, figuren normalment entre les beneficiàries d’aquest sistema de finançament. I com és sapigut, resulta que l’agenda política dels últims trenta anys ha passat pel conflicte resultant del secessionisme de la província francòfona. Altres províncies a l’Oest, com Columbia Britànica i Alberta, s’han sentit ignorades pel govern federal, fins al punt que en les últimes eleccions federals de 2019 es va formar un moviment denominat Wexit que, inspirat pel que significa l’expressió Brexit, deia buscar la secessió de Columbia Britànica i Alberta. És minoritari, però reposa sobre bases reals. També a Alberta, on els seus orígens es poden trobar en els anys trenta del segle passat.
Els governs federals han dedicat molts esforços polítics a contenir el secessionisme de Quebec, i, ara que ha perdut força, es percep amb tota claredat el malestar de les províncies de l’Oest. A Alberta, la seva prosperitat depèn en gran part del petroli, i és un sector que comença a tenir problemes. El govern federal de Justin Trudeau s’inclina cap a una política ambiental estricta, i el petroli albertano s’obté en part del tractament de sorres petrolíferes amb procediments de gran impacte ambiental. Per a facilitar l’exportació del seu cru s’ha projectat un oleoducte, però algunes províncies, com Quebec, tracten de bloquejar-lo. De manera que la incomoditat d’Alberta en la federació té arrels clares: molts perceben un saldo massa negatiu entre el que aporta i el que rep, consideren que la seva influència política no és proporcional al seu pes econòmic i creuen arribat el moment de donar un cop de puny en la taula.
Jason Kenney, el seu primer ministre, el va anunciar el passat 18 de juny. En 2021 tindrà lloc un referèndum a la província sobre el sistema de finançament canadenc, tret que es compleixin dues condicions: la retirada d’una llei federal rebutjada per la indústria petroliera de la província (la Llei C-69, orientada a la protecció del medi ambient), i el cessament del bloqueig a l’oleoducte. Si aquestes condicions no se satisfan a l’octubre del pròxim any, Kenney seguirà la recomanació d’un panell d’experts en el seu informe “Un tracte just per a Alberta”. Es convocarà un referèndum i la pregunta del referèndum serà “Aprova vostè la derogació de l’article 36 de la Llei Constitucional de 1982, pel qual s’estableix el principi d’equiparació?” Aquest principi d’equiparació (“equalization” en anglès) tracta d’assegurar la suficiència financera de les províncies més pobres amb la contribució de les més riques, perquè la prestació de serveis públics tingui un nivell equiparable en tot el territori. El mecanisme va començar a funcionar en 1957, i es va establir com a principi constitucional en l’article 36 de la Llei constitucional de 1982.
Deixem clar d’entrada que Kenney no és un separatista. La iconografia oficial mostra sempre la bandera canadenca juntament amb la provincial. El document dels experts que inspira la seva proposta té un logo en el qual es fonen el mapa d’Alberta amb la fulla d’auró canadenc, i s’insisteix que es tracta de trobar un millor acomodament de la província en la federació. Però la seva iniciativa pot tenir molt d’impacte. Per a explicar-ho, imaginem que una cosa així ocorre a Espanya. Suposem per un moment que el president d’una comunitat autònoma descontenta amb el sistema de finançament, al qual és contribuent neta, anuncia un referèndum per a alterar l’article 138.1 de la Constitució (CE), fent desaparèixer el principi de solidaritat interterritorial. Això és el més semblant al plantejament del primer ministre albertano. I, si com a tal la pretensió pot resultar xocant, tal vegada per a alguns ho és encara més el fet que, des del punt de vista jurídic, pugui fer-lo.
Alberta disposa d’una “Llei per al referèndum constitucional”, de l’any 2000. Aquesta llei està pensada per a sotmetre a consulta popular una proposta de modificació de les normes constitucionals canadenques. Els termes de la pregunta els aprova el parlament provincial, a proposta d’un membre del govern. Si s’aprova la iniciativa, el resultat vincula al govern de la província, la qual cosa significa que ha de posar en marxa els mecanismes de reforma de la Constitució canadenca. En el cas espanyol, una cosa així seria més que improbable. És cert que un parlament autonòmic pot proposar una reforma constitucional (article 166 en relació amb el 87.2 CE). De fet, va seguir aquest camí una proposta de la Junta del Principat d’Astúries en 2014, però va decaure en acabar la legislatura sense haver-se aprovat. El que no pot fer una comunitat autònoma és convocar unilateralment un referèndum, perquè això, com ja sabem, és una competència exclusiva de l’Estat segons l’article 149.1.32è CE.
El que s’ha dit fins aquí crec que desmenteix la idea que al Canadà el govern federal “permet” que les províncies convoquin referèndums. Sentim a vegades que els que han tingut lloc a Quebec, per exemple, haurien estat possibles gràcies a la bona disposició del govern d’Ottawa. No és així: les províncies tenen la competència per a convocar-los, sobre qualsevol matèria, i per a això no han de pactar res prèviament amb el govern federal o obtenir el seu permís. En el cas que ens ocupa, si es duu a terme el referèndum a Alberta, s’hauria de posar en marxa el procediment previst en l’article 38 de la Llei constitucional de 1982. S’aplicaria el que es coneix com a fórmula general de reforma, que implica que, a més de la Cambra dels Comuns i el Senat, han d’estar d’acord amb ella les assemblees legislatives d’almenys set de les deu províncies canadenques, i que aquestes províncies representin almenys el 50% de la població del Canadà.
Si considerem que la població total del país supera en poc els 36 milions d’habitants, convé fer un ràpid càlcul per a fer-se una idea de les probabilitats que podria tenir una reforma que eliminés la solidaritat interprovincial. Atesos les dades de Wikipedia, amb totes les reserves que això implica, si sumem la població de les províncies que des de 2011 no s’han beneficiat dels programes d’equiparació (a més d’Alberta, Columbia Britànica, Saskatchewan i Terranova-Labrador), la suma de la població de totes elles no arriba als 11 milions de persones. Podria donar-se el cas que s’aconseguís, si Ontario (aproximadament 14 milions d’habitants) es converteix en els pròxims dos anys en una de les províncies que deixa de rebre aportacions de solidaritat. Però per a això faria falta que s’oblidés dels anys en què es va beneficiar d’un sistema que pot tornar-li a fer falta. I, a més, cal tenir en compte la llei federal de 1996 relativa a les reformes constitucionals. Segons aquesta llei (article 1), el govern federal no pot promoure cap reforma constitucional si entre la majoria de les províncies que l’aproven no estan Ontario, Quebec, Columbia Britànica, la majoria de la població de les províncies atlàntiques (Nova Escòcia, Nou Brunswick, l’Illa del Príncep Eduardo i Terranova-Labrador), i la majoria de la població de les províncies de la regió de les Prades (Manitoba, Saskatchewan i Alberta). Això restringeix encara més les probabilitats d’èxit d’una iniciativa de reforma constitucional que manqui d’un consens ampli i variat, que cobreixi províncies de perfils i interessos diferents.
Però que puguin fer-ho no vol dir que sempre sigui oportú que ho facin. Rachel Notley, la líder socialdemòcrata de l’oposició al govern albertano, que va ser primera ministra provincial entre 2015 i 2019, ha criticat la proposta de Kenney. Li ha retret que la iniciativa pot donar ales al separatisme, encara que Kenney el rebutgi explícitament. L’argument de Notley és que, fins i tot compartint el descontentament pel sistema de finançament, la victòria en el referèndum produiria frustració, perquè, per a canviar la constitució canadenca en aquest punt, necessita almenys l’acord d’altres sis províncies. I un acord així és altament improbable, sobretot si es basa en la insolidaritat d’una província pròspera. No sabem si això persuadirà als seus conciutadans de la província. Però fa pensar, i no sols a Alberta.
Algunes referències per a continuar aprofundint:
- BARRIE, Doreen: The Other Alberta: Decoding a Political Enigma, Regina: University of Regina Press, 2006
- MACPHERSON, C.B.: Democracy in Alberta: Social Credit and the Party System, Toronto: University of Toronto Press, 2013 (2a edició)
- PELLETIER, Benoît: «La modification et la réforme de la Constitution canadienne», Revue générale de droit, vol. 47, num. 2, p. 459-517
