Federalizar, per què i para què?: a propòsit del llibre d’Eliseo Aja, Estat autonòmic i reforma federal, per Eduard Roig

1. Un llibre amb arguments sobre l’actual debat entorn de la independència…

Seran molts els que s’acostin al llibre d’Eliseo Aja des de l’actual debat sobre la independència de Catalunya. I no quedaran decebuts, doncs el llibre, en la seva anàlisi de l’evolució del model autonòmic espanyol, presta una especial atenció al procés iniciat amb la discussió de la reforma de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya i la seva posterior aprovació i enjudiciament pel Tribunal Constitucional, fins a la present discussió sobre la consulta, la seva licitud i efectes.

La descripció històrica de l’evolució de l’estat autonòmic en les anteriors edicions del llibre constituïa ja la millor introducció crítica per a la seva comprensió i valoració. La profunda revisió i actualització realitzades en aquesta edició, així com la importància dels canvis en el context polític i constitucional al fet que obeeix, converteixen el text en imprescindible a aquests efectes, il·lustrant amb eficàcia perquè el model autonòmic ha pogut sempre qualificar-se de federal i, alhora, perquè necessita encara de reformes que reforcin determinades característiques pròpies dels sistemes federals per desenvolupar totes les seves potencialitats. Perquè, en suma, l’estat autonòmic és ja un estat federal que, no obstant això, pot reformar-se per accentuar i garantir millor les característiques d’autonomia, cooperació i participació que defineixen el sentit dels models federals, encara amb totes les diferències existents entre ells.

Amb freqüència els arguments i discussions sobre la independència de Catalunya parteixen de l’afirmació de fracàs del model autonòmic, de manera apriorístico o a partir del resultat del procés estatutari català. El professor Aja ofereix en canvi una descripció del contingut, assoliments i manques del model autonòmic al llarg de la seva història i fins al moment actual. Una visió, doncs, argumentada que permet al lector identificar i valorar les possibilitats del model constitucional i les raons de la seva concreció a cada moment, bandejant així falsedats i equívocs sobre aquest model, explicant les seves possibilitats i, també, els seus límits.

I en aquest procés, la nova edició del llibre presta una especial atenció, per la seva significació, al procés de la reforma estatutària catalana: una atenció que, de manera lamentablement infreqüent al debat actual, no se centra exclusivament en la Sentència que va posar fi al procés d’elaboració sinó que aconsegueix també a les finalitats, continguts i problemes del debat parlamentari sobre l’Estatut al Parlament de Catalunya i en les Corts Generals. Una descripció que és una adequada vacuna contra l’unilateralisme de la major part de les reflexions existents i que s’esforça a posar de manifest les raons de les diferents decisions preses pels actors en el procés.

Però, sobretot, l’anàlisi d’aquest procés es contextualitza en el de l’evolució de l’estat autonòmic en el seu conjunt i en el marc de la Unió Europea i els models federals existents. Doncs, i aquesta és la seva riquesa fonamental, el llibre del Professor Aja no és un text conjuntural, fruit de l’actual debat polític, sinó una anàlisi basada en un estudi i coneixement profunds del model territorial espanyol. I aquest coneixement permet abordar l’actual debat des de premisses més informades i rigoroses, que qüestionen fortament tant la pretesa insuficiència i disfuncionalidad del model constitucional com el seu allunyament dels models comparats i, sobretot, el caràcter discriminatori del seu balanç de resultats.

2. …des de l’anàlisi del model autonòmic, el seu desenvolupament pràctic a Espanya i les seves manques i possibilitats de reforma en sentit federal,,,

L’anàlisi del funcionament de l’estat autonòmic ha estat l’objecte d’aquest llibre des de la seva primera edició. Aquesta anàlisi resulta més important si cap a l’actual debat polític, i, no obstant això, acostuma a reduir-se a la defensa d’un model constitucional vigent (amb identificacions molt diverses segons qui ho realitza) o a la seva superació per insuficient per a les demandes dels ciutadans (normalment tan indefinides o contradictòriament determinades com les raons de la insuficiència).

El diagnòstic ofert del model autonòmic pel professor Aja mostra els substancials canvis que, dins d’aquest model, han caracteritzat la història democràtica espanyola (des del sistema de finançament a la presència exterior de les Comunitats Autònomes, des de la participació en la Unió Europea al desenvolupament de dinàmiques de cooperació…). Una primera conclusió, doncs, és la de la profunda capacitat de reforma i evolució del model territorial de 1978, i la importància també dels canvis adoptats: serveixi d’exemple especialment rellevant l’evolució del sistema de finançament, que ha transformat un model centralista amb una molt reduïda autonomia de despesa i d’ingrés en un dels més descentralitzats del nostre entorn des de tots dos punts de vista.

I en aquesta capacitat, l’autor incideix constantment en la importància i sentit del model autonòmic per a tots els ciutadans o, la qual cosa és el mateix, per a totes les Comunitats Autònomes. L’Estat autonòmic, com tot model territorial, desenvolupa les seves possibilitats per a tots els ciutadans i, amb independència de la raó original de la seva creació, genera els seus efectes descentralitzadors per a tots; element a més fonamental per a la seva legitimitat i acceptació general. Una consideració que, de nou, resulta rellevant a l’actual moment polític, en el qual les visions unilaterals cobren especial protagonisme. La reflexió sobre la importància de les actuacions autonòmiques per al desenvolupament d’infraestructures o per a la millora dels serveis públics educatiu i sanitari són especialment gràfiques a aquests efectes.

I és també especialment interessant l’estudi dedicat a les institucions autonòmiques, que conjumina la descripció jurídica i institucional del model amb una visió dels seus efectes de diversitat política i de generació de dinàmiques polítiques i partidistes pròpies que posen de manifest les possibilitats de l’Estat de les Autonomies com a element de diversitat política i identitària i, simultàniament, de divisió i control mutu del poder polític. Unes possibilitats el desenvolupament de les quals, no ha d’oblidar-se, queda fonamentalment en mans del comportament i les opcions polítiques dels diferents parlaments i governs autonòmics.

El diagnòstic confirma per fi el que s’apuntava ja en anteriors edicions de l’estudi: les manques de l’estat autonòmic no només ni principalment, deriven d’un excés de fragmentació del poder o de dinàmiques polítiques centrífugues o heterogènies, que han existit en pocs encara que significatius casos. Per contra, la qual cosa la història de l’estat autonòmic troba a faltar és precisament el reforç del diàleg intergovernamental, l’existència de vies de negociació política que redueixin la tensió derivada de diferències territorials i reforcin en canvi el respecte mutu a les decisions de cada institució i les seves raons. L’excessiu recurs als tribunals per resoldre qüestions que, per la seva naturalesa, requereixen d’argumentació política i convicció i acceptació mútua és una constant en el desenvolupament del nostre estat, bastant allunyada del succeït en models comparats. L’examen d’actuacions com el desenvolupament i crisi del sistema de dependència, les reformes del sistema de finançament o els efectes de la normativa lingüística en matèria educativa són bons exemples d’aquesta realitat.

En resum, el model autonòmic ha garantit i potenciat una sèrie d’elements fonamentals per a la seva existència: des del desenvolupament territorial més equilibrat al reconeixement de la diversitat i la identitat, però ho ha fet amb excessiva freqüència d’una manera excessivament conflictiva, generador de tensió política i sense aconseguir en canvi crear dinàmiques d’actuació conjunta i acordada que servissin, a més, de fre al poder de l’Estat, element fonamental dels models descentralitzats.

Per aquest motiu el llibre contingui alhora una defensa del model autonòmic i un programa per a la seva reforma. Un programa que, allunyat de la creença en la virtut gairebé demiúrgica del dret i les reformes constitucionals, reclama també acords polítics i noves institucions que generin noves dinàmiques polítiques. I, en aquest sentit, s’allunya de qualsevol reforma “imposada” o arrencada” des d’un territori mitjançant reformes bilaterals per exigir una conscient reforma pactada i acceptada per les majories necessàries en un debat exprés i explícit que aconsegueixi a totes les forces polítiques i, òbviament, a totes les comunitats autònomes.

Una reforma l’element fonamental de la qual, sens dubte, és el que pretén reforçar les vies de limitació política (més que jurídica) de l’Estat i les seves competències i incrementar les vies de diàleg i negociació: una instància d’acord entre estat i comunitats autònomes, amb poders propis suficients, que només pot trobar-se en la reforma del Senat o, podríem afegir, en la seva supressió i substitució per una instància intergovernamental sobre el model del Bundesrat alemany. Una institució que, mitjançant la seva acció política, serveix tant per determinar formes d’acció conjunta que limitin eventuals efectes negatius de la disparitat normativa territorial com per garantir, políticament, espais d’acció propis de cada Comunitat, reservats a les seves decisions polítiques autònomes i diferenciades.

3. …en el marc de la discussió comparada sobre els sistemes federals i el seu sentit actual.

La presència dels models comparats federals és constant al llarg del llibre. De manera expressa i de manera implícita:

– Doncs, implícitament, el propi esment al federalisme implica la definició d’una sèrie d’elements comuns als models federals, entre els quals se situa a l’autonòmic. Però també la possibilitat de reforçar alguns d’aquests elements, reformant així el model constitucional espanyol en un sentit “més” federal. Elements comuns que es troben, sens dubte, en la garantia i impuls de la diferenciació política i normativa, però també en la possibilitat de la participació en el poder central, en el control i fre d’aquest o en la distribució dels recursos d’una manera més adequada per al creixement i desenvolupament dels serveis i amb atenció a la diferent situació de cadascun dels territoris (i els seus ciutadans).

– I de manera expressa, doncs el desenvolupament d’altres estats descentralitzats en la Unió Europea, des d’Alemanya a Bèlgica, passant per Àustria, Itàlia i el Regne Unit, condiciona no només l’examen de les alternatives existents per a l’estat autonòmic sinó també el diagnòstic del mateix, davant algunes realitats presents en tots els casos, com són la pressió de la uniformització econòmica, la importància de la integració europea o la discussió sobre la distribució de recursos fiscals entre els diferents territoris.

En efecte, els elements que més directament influeixen en el desenvolupament de l’estat autonòmic són comuns, almenys, a tots els estats descentralitzats membres de la Unió Europea. L’anomenada crisi de l’estat autonòmic és, en bona part, una crisi del model federal, l’element del qual de generació de diversitat normativa s’enfronta directament amb les tendències integradores de la Unió, així com amb les necessitats d’actuacions igualment integrades en l’actual model econòmic, i especialment en l’actual realitat de les hisendes públiques europees.

En aquest sentit, alguns elements del federalisme són una resposta a la crisi de l’estat autonòmic i dels propis models federals: el reforç de la participació, l’expressa decisió sobre àmbits en els quals preservar la diferència i l’heterogeneïtat normativa, el desenvolupament de sistemes financers que potenciïn alhora la redistribució i l’eficiència econòmica, etc.

Però el que es troba en qüestió també és el sentit i límits del propi model federal. És aquest un tema que l’observació de la realitat actual de la Union Europea (i de les relacions entre institucions europees i estats membres) i de cadascun dels seus estats federals posa de manifest. Para què volem sistemes federals? Quin grau de diversitat normativa i en quins àmbits desitgem? Quin grau de divisió, i per tant fre, del poder federal considerem adequat? Són compatibles aquests desitjos amb les necessitats d’eficiència econòmica que també considerem desitjables? El model federal centrat en la distribució de competències i recursos financers pot resistir la pressió dels instruments de sostenibilitat financera que estan transformant la realitat de la Unió i els seus estats membres? Existeixen altres models de decisió política i territorial diferents dels acords de rescat o de liquiditat o sostenibilitat plantejats en els últims anys amb les crisis financeres en la UE o dins d’Espanya?

Són qüestions que, per la seva aplicació general, superen el marc de l’estudi del professor Aja, però que la seva lectura ens suscita ineludiblement, exigint a aquells que opten per una defensa crítica del model federal, donar respostes clares a aquestes noves qüestions.