Publicació de l’estudi «The Council: A second chamber for the European Union?»
Javier García Roca, catedràtic de Dret constitucional de la Universitat Complutense de Madrid
Rafael Bustos Gisbert, catedràtic de Dret constitucional de la Universitat Complutense de Madrid
Ignacio García Vitoria, professor de Dret constitucional de la Universitat Complutense de Madrid
La publicació «The Council: A second chamber for the European Union?» respon a una petició d’informe realitzada pel Parlament Europeu en la qual se sol·licitava un estudi de Dret comparat sobre les segones cambres parlamentàries, més l’anàlisi de les propostes de reforma del Consell de la UE realitzades en el passat amb vista a proposar possibles opcions de reforma del mateix a discutir en el marc de la conferència sobre el futur d’Europa.
Per tant, l’estructura del treball venia condicionada des del seu origen.
En un primer capítol, s’examina a manera introductòria la funcionalitat de les segones cambres com a mecanisme de representació i la seva possible aplicació a la UE. Les raons justificadores del bicameralisme i les diferents funcions del mateix són aquí analitzats.
En el segon capítol, es realitza un estudi de Dret Comparat a partir de l’examen tant de segones cambres en el si de la UE, com de cambres altes en Estats no pertanyents a la UE, però que van ser considerades significatives per a l’estudi. A aquest efecte, s’han elaborat 10 quadres o taules comparatives, que s’incorporen en un Annex (quadres 4 a 13), sobre diferents aspectes que caracteritzen a aquests Senats. Les taules imparelles estan referides als Estats membres de la UE amb una segona cambra. En aquest cas, les hem ordenat col·locant, en primer lloc, els Estats federals (Alemanya, Àustria i Bèlgica), en segon lloc, els Estats no federals, però políticament descentralitzats (Itàlia i Espanya) i, finalment, els Estats unitaris o centralitzats (França, Polònia, Romania, Països Baixos, República Txeca, Irlanda i Eslovènia).
Els quadres imparells s’ocupen dels Estats no membres de la UE. En concret, hem utilitzat els casos del Regne Unit, pel seu caràcter clàssic en el parlamentarisme, i alguns Estats federals que recullen models de Senats configurats en diferents moments i tradicions jurídiques, sota influències molt variades. Així els Estats Units i Suïssa com a expressió del primer federalisme. L’Argentina, el Canadà i Austràlia com a exemples del federalisme en un moment intermedi: mitjans del segle XIX a mitjan XX. Finalment, l’Índia i Sud-àfrica com a exemples més moderns de països amb Senats federals.
A partir d’aquesta informació es procedeix a comparar els diferents tipus de senats en quatre tipus de qüestions: trets generals i composició; organització i funcionament intern; poders legislatius; i altres poders no estrictament legislatius. Per a arribar a unes conclusions articulades entorn de, d’una banda, la cerca d’uns trets mínims compartits en els diferents tipus de Cambres altes i, per l’altre, a les característiques específiques de tals cambres segons la seva finalitat en el sistema constitucional concret.
El capítol tercer aborda les propostes realitzades per autoritats polítiques i acadèmiques per a reformar el Consell de la UE en clau parlamentària. Aquestes propostes són ordenades sota quatre grans línies: la vigilància del principi de subsidiarietat pels parlaments nacionals; el control dels procediments intergovernamentals de decisió; la creació d’una segona cambra legislativa, bé a través de reformes en l’estructura del Consell, bé a través de reformes en el procediment legislatiu; i la creació d’un parlament bicameral en el context d’una nova Unió.
Tot aquest material serveix per a complir amb l’encàrrec realitzat i estudiar la possible parlamentarització del Consell de la Unió Europea en l’últim capítol de l’informe. La parlamentarització es concep com la introducció d’elements propis del funcionament dels parlaments en el Consell amb vista a conferir una major legitimitat democràtica a les seves decisions. Tal procés no pot desconèixer les peculiaritats pròpies de la UE i, per tant, ha d’evitar-se una pura translació de mecanismes propis del dret constitucional estatal.
Per això, es procedeix primer a identificar els mecanismes jurídics que poden fer possible aquest procés, tractant de crear una sort de caixa d’eines utilitzable per a afrontar una reforma d’aquest tipus. Es proposen, a més, tres nivells de reformes graduals i successives. En un primer nivell, sense necessitat de modificar els tractats, es pot avançar en la millora en la deliberació pública del Consell. En un Segon nivell, es dona suport a la fusió del Consell Europeu i del Consell en una sola institució que funcionaria en forma de ple per a les reunions de caps d’Estat i de govern i en comissions permanents per a les reunions ministerials amb successives subdivisions creades sobre la base de les estructures parlamentàries clàssiques. Finalment, en un tercer nivell de reforma s’aconseguiria una veritable segona cambra parlamentària mitjançant la creació d’algunes comissions els components de les quals fossin designats pels parlaments nacionals per a qüestions particularment sensibles des d’un punt de vista democràtic alhora que es transformaria el procés d’aprovació de normes de la Unió en un veritable procés legislatiu.
Amb això es pretén posar en relleu la viabilitat tècnica d’una reforma en clau parlamentària del Consell. Ara bé, una reforma que requeriria uns acords polítics que no sembla possible aconseguir. O, almenys, no encara. Sigui com sigui, l’informe identifica tant les “eines” que poden utilitzar-se, com els successius models de modificació que podrien utilitzar-se a partir d’una aproximació multinivell.
En fi, es pretén oferir material suficient per a una reflexió tècnicament sòlida sobre uns problemes que requereixen una solució política en el marc d’una possible reforma de la Unió. Es vol, doncs, brindar criteris que serveixin per a avaluar les posicions tant dels qui propugnin mantenir l’actual estructura del Consell, com d’aquells que defensen la seva radical transformació en una segona cambra parlamentària.
