La nova Fiscalia Europea i les seves relacions amb la Fiscalia nacional
Juez. Doctor en Derecho
Jefe de Área de Relaciones Externas e Institucionales de la Escuela Judicial española
Profesor de Derecho Penal de la Universidad de Barcelona
A la vista de les recents notícies publicades en els mitjans de comunicació, la present entrada té per objecte realitzar una breu reflexió sobre les funcions de la Fiscalia Europea i de les seves competències en relació amb les diferents Fiscalies nacionals.
La Fiscalia Europea és un òrgan independent de la Unió Europea de recent creació. Si bé és cert que la possibilitat d’establir-la apareixia en l’art. 86 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea (precepte introduït pel Tractat de Lisboa de 2007), no va ser fins a deu anys més tard, amb el Reglament (UE) 2017/1939, del Consell, de 12 d’octubre de 2017, pel qual s’estableix una cooperació reforçada per a la creació de la Fiscalia Europea (d’ara endavant, “el Reglament”), quan es va materialitzar aquella idea. I a Espanya és encara més recent, perquè hem d’acudir a la Llei orgànica 9/2021, d’1 de juliol, d’aplicació del citat Reglament (d’ara endavant, “la Llei orgànica”).
Es tracta d’un òrgan amb personalitat jurídica pròpia, indivisible i sotmès al principi d’unitat. Funciona com a òrgan únic i, per tant, l’actuació dels seus membres s’atribueix directament a la Fiscalia. A més, en la seva actuació haurà de respectar els principis de legalitat i proporcionalitat i dur a terme les seves investigacions de manera imparcial i sense retards injustificats.
És independent i, en l’acompliment de les seves obligacions, els seus membres no sol·licitaran ni acceptaran instruccions de cap persona aliena a la Fiscalia, de cap Estat membre i de cap institució, òrgan o organisme de la Unió.
El Reglament ha dotat a la Fiscalia d’una estructura descentralitzada, instaurada a dos nivells diferents. D’una banda, una oficina central en la seu de la Fiscalia a Luxemburg, formada pel Col·legi, les Sales Permanents, el Fiscal General Europeu (actualment una Fiscal General, la romanesa Laura Codruţa Kövesi), els Fiscals Adjunts, els Fiscals Europeus i el Director Administratiu. I per un altre, els Fiscals Europeus Delegats, establerts en els Estats membres, que són els qui desenvolupen la investigació en cadascun dels processos.
Quant a les seves funcions, la principal consisteix a combatre el frau contra els interessos financers de la Unió Europea per via penal. I per a aquesta finalitat, l’art. 4 de Reglament li atribueix la investigació dels delictes que perjudiquin aquests interessos, així com l’exercici de l’acció penal i la sol·licitud de l’obertura de judici contra els seus autors i els còmplices d’aquests. Això significa que haurà de sostenir l’acusació durant el judici oral quan consideri que té elements suficients per a això. D’igual manera, i això revesteix especial importància, quan la jurisdicció per a conèixer d’un cas pugui correspondre a més d’un Estat, la Fiscalia determinarà el competent per a conèixer del judici, fins i tot en el cas que la investigació s’hagi dut a terme en un altre. La decisió serà competència de la Sala Permanent que, en principi, decidirà portar el cas a judici en l’Estat membre del Fiscal Europeu Delegat encarregat d’aquest.
Resulta necessari, no obstant això, definir i concretar quins són aquests delictes competència de la Fiscalia Europea. Per a això, segons l’art. 22.1 del Reglament, hem d’acudir a la Directiva (UE) 2017/1371, del Parlament Europeu i del Consell, de 5 de juliol, sobre la lluita contra el frau que afecta els interessos financers de la Unió a través del Dret Penal. En concret, i sense ànim d’exhaustivitat, podem assenyalar els delictes de contraban; frau de subvencions; frau contra el pressupost de la Unió; utilització o presentació de declaracions falses, incorrectes o incompletes o de documents relacionats amb elles; frau al procediment de contractació europea; etc.
Ara bé, aquestes conductes hauran d’haver estat comeses de manera intencional i haver causat un mal al pressupost de la Unió superior a deu mil euros (els Estats membres poden fixar llindars més baixos o fins i tot no preveure llindars a l’hora de transposar la Directiva al seu Dret intern). Si el perjudici fos inferior a aquesta quantitat, la Fiscalia Europea únicament podrà exercir la seva competència quan l’assumpte tingui repercussions a escala de la Unió que requereixin que la Fiscalia Europea dugui a terme una investigació o quan funcionaris o altres agents de la Unió o membres de les institucions de la Unió siguin sospitosos d’haver comès el delicte.
Fins aquí les competències de la Fiscalia Europea que, com abans hem dit, és independent dels Estats membres i de les seves fiscalies nacionals. Però independent no significa que no existeixi relació entre totes dues Fiscalies. De fet, l’art. 5.6 del Reglament es refereix al deure de cooperació lleial, que, en aquest àmbit, implica que les autoritats nacionals competents assistiran i recolzaran activament les recerques i acusacions de la Fiscalia Europea.
Existeix, doncs, un deure d’informació i comunicació recíproca entre totes dues Fiscalies, especialment pel que fa a l’atribució de competències. A tall d’exemple, l’art. 13 de la Llei orgànica disposa que “competeix a la Fiscalia General de l’Estat la comunicació de la notitia criminis als Fiscals europeus delegats a l’efecte de l’exercici de la seva competència en els supòsits a què es refereix l’art. 24 del Reglament”; i l’art. 22 que “els Fiscals europeus delegats, després de la verificació inicial, tant en cas que no exerceixi la seva competència, com quan hagi tingut coneixement de fets que no siguin del seu àmbit de competència, el comunicaran a les autoritats nacionals previstes en els articles anteriors, a les víctimes del delicte i, en tot cas, al Ministeri Fiscal per conducte de la Fiscalia General de l’Estat”.
En qualsevol cas, la relació entre totes dues Fiscalies es regeix pels principis de competència i primacia.
El primer, el fonamental, es refereix a l’atribució de la competència per al coneixement d’un assumpte. En aquest sentit, segons l’art. 24.2 del Reglament, quan una autoritat judicial o policial d’un Estat membre iniciï una investigació d’un delicte respecte del qual la Fiscalia Europea podria exercir la seva competència o en el curs d’aquesta, aquesta autoritat informarà la Fiscalia Europea perquè aquesta pugui decidir si exercir o no el seu dret d’avocació.
D’igual manera, en el supòsit de la Fiscalia europea es consideri competent per a investigar un delicte i decideixi iniciar una investigació o exercir el seu dret d’avocació, les autoritats nacionals competents no podran exercir la seva respecte del mateix comportament constitutiu de delicte.
En resum, com a regla general, quan la Fiscalia Europea es consideri competent per al coneixement d’un assumpte, el seu criteri és decisiu i vinculant per a les autoritats nacionals.
Ara bé, existeixen excepcions en les quals, en cas de discrepància de criteris entre la Fiscalia Europea i les fiscalies nacionals, la balança es decanta per aquestes últimes, que seran les competents per a decidir sobre la competència per a investigar el delicte en qüestió. Això, a tenor de l’art. 25.6 del Reglament, es dona en els següents supòsits:
- La participació en una organització delictiva en els termes assenyalats en la Decisió Marc 2008/841/JAI, del Consell, de 24 d’octubre de 2008, relativa a la lluita contra la delinqüència organitzada.
- Delictes indissociablement vinculats (entengui’s, delictes connexos) amb un altre delicte que perjudiqui els interessos financers de la Unió prevists en la Directiva (UE) 2017/1371.
- Delictes la quantia dels quals sigui inferior als deu mil euros.
- Delictes que perjudiquin els interessos financers de la Unió inclosos en la Directiva (UE) 2017/1371, quan la pena màxima establerta per la legislació nacional sigui igual o inferior a la pena màxima establerta per als delictes connexos abans assenyalats, excepte en el cas que aquest últim delicte hagi estat mitjà per a cometre el delicte que perjudiqui els interessos financers de la Unió.
- Delictes en els quals el perjudici causat o que es pugui causar als interessos financers de la Unió no sigui major que el perjudici causat o que pugui causar-se a una altra víctima.
En la legislació espanyola, aquests casos de discrepància sobre la competència de l’una o l’altra fiscalia es troben recollits en l’art. 9 de la Llei orgànica, que diferencia segons que la discrepància es doni entre la Fiscalia Europea i la Fiscalia nacional o entre la primera i un jutjat d’instrucció que ja estigués coneixent d’un assumpte. En el primer cas, sempre que es tracti de delictes compresos en l’àmbit d’aplicació dels apartats 2 o 3 de l’art. 22 o dels apartats 2 o 3 de l’art. 25 del Reglament, decidirà la persona titular de la Fiscalia General de l’Estat en els termes previstos en l’Estatut Orgànic del Ministeri Fiscal. En el segon, es tramitarà una qüestió de competència la resolució de la qual correspondrà a la Sala penal del Tribunal Suprem, previ informe del Ministeri Fiscal.
Quant al principi de primacia, relatiu a l’ordenació dels actes de recerca, els Fiscals Europeus Delegats, sempre que es tracti de delictes de la seva competència, podran practicar per sí els actes de recerca per als quals estiguin autoritzats. Però també podran encomanar la pràctica d’aquests actes a les autoritats competents del seu Estat membre, entenent per tals, segons el Considerant 62 del Reglament, totes les autoritats judicials que siguin competents per a decidir sobre l’atribució de competència de conformitat amb el Dret nacional. No hi ha dubte que la policia queda inclosa, però no és clar que també ho estiguin els fiscals i els jutges nacionals.
Finalment, sobre aquesta matèria, l’art. 5 de la Llei orgànica, també preveu que els Fiscals Europeus Delegats podran requerir l’auxili de les autoritats de qualsevol classe i els seus agents.
