Precisions constitucionals sobre el referèndum, per Juan José Solozabal
Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad Autónoma de Madrid
Segurament no hi ha institució constitucional sobre la qual existeixin punts equívocs com el referèndum: per això es fan precises alguns aclariments. Començant amb la pròpiament conceptual, doncs s’usen indistintament termes com a referèndum, consultes, plebiscits, etc. Evidentment referèndum i consulta són conceptes molt propers. El TC parla de consultes referendarias i simples consultes populars. En les primeres la pregunta, sobre un assumpte públic, es fa necessàriament al cos electoral i regeixen les garanties pròpies dels procés electorals-cens regularitzat, protecció jurisdiccional, etc. Aquestes exigències no es donen en les simples consultes, que poden tenir una condició sectorial i on cal rebaixar els requisits per participar; a més en puridad l’objecte de la consulta no és veritablement polític en l’accepció estricta de la paraula.
La utilització com a substitutiu de la representació democràtica en els sistemes polítics autoritaris, passats o presents, i el seu simplisme obligat, expliquen la dificultat perquè el referèndum resulti acceptat en els ordenaments contemporanis, així hi ha constitucions en les quals ni tan sols resulta nomenat com succeeix en l’Alemanya federal. Certament el referèndum és fàcilment manipulable, redueix el problema a consulta en termes binaris, abona la divisió de la societat. I és cert que el seu ús es pot escorar cap al plebiscit, en el qual la qüestió plantejada es respon en termes de respatller o rebuig a qui fa la pregunta, o com a manera de recolzar o no al sistema polític, segons es manifesti el votant contra el govern que pregunta o contra el sistema que recolza el govern.
Però si parlem de referèndums normatius, com per exemple en el cas de la reforma de la Constitució, o en el de la ratificació de modificacions estatutàries, el seu ús és possible i desitjable, i les seves conseqüències legitimatorias per al sistema compensen els seus dèficits. Per exemple el referèndum previst, encara que òbviament no obligat, sobre la incorporació de Navarra a Euskadi ha estat una basa cabdal per possibilitar la integració constitucional del nacionalisme basc. No oblidem que en l’ordenament espanyol hi ha nou tipus de referendums contemplats i no han donat un mal rendiment.
No resulta molt atendible al meu judici l’objecció que se sol fer al referèndum sobre la seva ambigüitat funcional, doncs en el rendiment de les seves funcions els òrgans a més de la seva actuació proclamada exerceixen tasques no reconegudes o implícites, però d’indubtable importància. Així les eleccions europees poden ser ocasió de càstig al govern baix el mandat del qual se celebren o assumir un significat d’assaig polític, que no respon a la seva significació ordinària, com a procediment per triar als nostres representants a Europa. En les ultimes eleccions autonòmiques a Catalunya, aquestes, segons manifestació prèvia dels sobiranistes, van tenir un significat plebiscitario. Evidentment va ser una inconsecuencia democràtica que que els qui van obtenir menys vots no es consideressin perdedors i concloguessin que, malgrat el resultat, no havien estat desautoritzats en les seves pretensions separatistes.
La correcció constitucional del referèndum depèn bàsicament de dues qüestions; la primera es refereix a les condicions en les quals la consulta ha de celebrar-se, i la segona i mes important té a veure amb els límits del referèndum, això és, la identificació adequada del que pot ser decidit en referèndum i el que està exclòs necessàriament de la consulta. La dues qüestions estan connectades , doncs les exigència respecte dels procediments, així les relatives als quòrums de participació i d’aprovació, solen determinar-se com a manera de tancar el pas a interdiccions constitucionals de contingut que no es volen reconèixer. Es tracta d’una actitud que rebutjo per la seva decidida ambigüitat.
Afrontant la primera qüestió que plantejava, no ofereix dubtes la satisfacció en una democràcia de les exigències de llibertat durant la campanya electoral, que no són especials en el cas del referèndum. Amb tot és necessari estar vigilants respecte de la claredat en la pregunta i en relació amb el possible abús institucional del govern convocant de la consulta. Més problemes suscita el segon problema , a saber, el risc d’infracció dels límits constitucionals, de manera que no es facin preguntes en relació amb assumptes que siguin matèria d’aquest caràcter. Això no procedeix perquè suposaria suplantar al poder constituent o condicionar el seu exercici: el cos electoral manca de facultats constituents i està subjecte a l’ordre constitucional del que evidentment no pot disposar. Com a resulta sabut on no hi ha diferència entre poder constituent i poders constituïts no hi ha límits al poder i un poder sense limitis és despotisme i no pot ser anomenat democràtic. Això explica que no càpiga en el nostre sistema constitucional un referèndum territorial sobre la independència, més enllà de les pròpies constriccions plantejades, començant per la seva literalitat, per l’article 92 CE. Aquesta pregunta fa sobirà a qui es consulta, doncs no s’entén que després d’haver parlat el cos electoral, no s’atengui la seva voluntat, ni hi ha instància que pugui intervenir entre el cos electoral que s’ha pronunciat i l’òrgan de l’Estat al que competeix decidir sobre la qüestió sobre la qual va versar el dictamen popular.
Això no vol dir que no es pugui defensar en el nostre sistema constitucional la independència d’un territori ni que no hi hagi mitjans constitucionals de dur-la a terme. Però no per mitjà d’un referèndum que suposa de fet exercici de sobirania per qui no la té.
Òbviament manca de sentit sotmetre a referèndum l’eventualitat d’una reforma constitucional o un pronunciament d’aquesta classe sobre el tipus de reforma a portar a efecte. La Constitució ha previst el procediment de la seva reforma, atribuint la iniciativa de la mateixa a determinats subjectes, en paral·lel als qui tenen reconeguda la iniciativa legislativa ordinària. Introduir un requisit no previst constitucionalment no fa mes que complicar inútilment el procediment de reforma, o condicionar o travar l’exercici de les facultats sobre aquest tema que el constituent reserva a determinats subjectes. Frustrar o dificultar l’observança de la Constitució no pot qualificar-se mes que com a actuació fraudulenta o anticonstitucional.
