La guerra d’Ucraïna i el seu impacte en la no-proliferació nuclear
Introducció
Arran de la invasió russa d’Ucraïna al febrer del 2022, l’amenaça nuclear i els debats entorn a la mateixa han tornat a ocupar un lloc protagonista en l’agenda internacional. En l’escenari ucraïnès, aquesta amenaça es presenta en dos vessants diferents, ja que, d’una banda, és la primera guerra en la història en la qual s’estan atacant repetidament la infraestructura nuclear civil i els seus voltants, i, d’altra banda, perquè s’estan emprant discursos amenaçadors per part d’una potència nuclear disposada a donar “una resposta immediata i que portarà a conseqüències mai abans vistes en la història si algun altre Estat gosa intervenir”, en paraules del mateix President rus Vladimir Putin. [1]
Mentre el manteniment de les centrals nuclears ucraïneses davant els atacs russos suposa un repte a la seguretat i protecció de la infraestructura nuclear que està sent monitorat per l’Organisme Internacional de l’Energia Atòmica (OIEA), l’anunci d’amenaces referents a l’ús d’armes nuclears per part de Rússia suposa un repte per al propi règim internacional de no proliferació. Si bé mentre duri la guerra és difícil extreure conclusions definitives, el recurs de Putin a la dissuasió nuclear està ja donant peu a debats sobre l’impacte de la guerra en el règim de la no proliferació.
Règim de no proliferació nuclear
Rússia i els Estats Units posseeixen, en conjunt, el 90% de les armes nuclears existents en el món actualment, per la qual cosa entre els instruments jurídics de control d’armament nuclear han destacat històricament els acords bilaterals entre tots dos posseïdors.[2] No obstant això, a nivell multilateral existeixen, així mateix, altres mecanismes com els règims de control d’exportacions, mesures de foment de la confiança, tractats regionals sobre prohibició d’armes nuclears i, en el centre de tots ells, el Tractat sobre la no proliferació de les armes nuclears (TNP), que constitueix la pedra angular de la no proliferació nuclear.[3] Des de la seva adopció en 1968, el TNP ha pretès evitar que s’estengués la possessió d’armes nuclears a través del compromís de no adquirir-les ni ajudar a uns altres a adquirir-les pel risc que arribessin a mans irresponsables.
No obstant això, aquest tractat multilateral, que compta amb 191 Estats parts, permet que cinc d’ells -els EUA, Rússia, el Regne Unit, França i la Xina-[4] posseeixin armes nuclears mentre obliga a la resta de les seves parts a no proliferar a canvi de poder explotar els usos pacífics de l’àtom. L’encarregat de supervisar el compliment del tractat és l’OIEA qui, a través d’un sòlid sistema d’acords de salvaguardes, controla que els anomenats ENPAN (Estats No Posseïdors de l’Arma Nuclear) no desviïn cap a finalitats no pacífiques els béns i tecnologies nuclears a les quals tenen dret.
La discriminació entre Estats posseïdors i no posseïdors, l’aparent aleatorietat en la determinació de qui són considerats posseïdors en els termes del TNP, i els avanços inexistents per part dels Estats nuclears en el progressiu desarmament,[5] són les grans crítiques a les quals ha de fer front aquest tractat concebut gairebé com un contracte. I al costat d’aquestes crítiques, una realitat: en el món actual, són nou els Estats posseïdors de la bomba atòmica (sumant, entre tots, unes 12500 armes d’aquest tipus)[6], la qual cosa suposa que quatre potències nuclears es trobin fora del TNP. Així, Corea del Nord, l’Índia, Israel i el Pakistan posseeixen l’arma nuclear, però estan al marge del tractat per haver obtingut l’arma amb posterioritat a la data fixada en aquest.
Malgrat tot això, la no proliferació -encarnada en el TNP- ha aconseguit reduir l’atractiu de les armes nuclears i ha dificultat la seva adquisició al llarg dels més de 50 anys que el tractat porta en vigor. Una combinació de normes, provisió de cooperació tècnica per a la indústria nuclear civil, iniciatives nacionals i el ferm sistema de verificació per part de l’OIEA han contribuït a aquest “èxit imperfecte”.[7] No obstant, en els últims anys, la insatisfacció per part d’alguns Estats no posseïdors davant la falta de progrés en l’àmbit del desarmament nuclear ha portat a l’adopció, i posterior entrada en vigor, del Tractat per a la Prohibició de les armes nuclears (TPAN).[8]
En aquest context de creixent tensió entre Estats no posseïdors i aquells Estats que, o bé són potències nuclears o bé es troben protegits pel paraigua nuclear d’alguna d’elles (com és el cas dels aliats en l’OTAN), Rússia recorre, entre altres coses, a les amenaces nuclears, convertint la guerra d’Ucraïna en una perillosa crisi amb profundes implicacions per a l’ordre nuclear mundial i els sistemes basats en la dissuasió nuclear o en la restricció.
Si bé la contradicció entre aquestes dues maneres d’abordar les armes nuclears no és nova, la guerra d’Ucraïna exacerba les tensions entre tots dos sistemes ja que, la dissuasió nuclear sembla estar demostrant la seva rellevància en induir la contenció de Rússia i l’OTAN, alhora que el sistema que advoca per restringir i limitar les armes es pot veure soscavat per aquells que insisteixen en demostrar el que li pot ocórrer a un país no protegit per la dissuasió nuclear.[9]
La renúncia a les armes nuclears per part d’Ucraïna
En la dècada de 1990, després de la dissolució de la Unió Soviètica, Ucraïna va renunciar voluntàriament al considerable arsenal nuclear que havia romàs en sòl ucraïnès a canvi de garanties relatives a la seva sobirania i la seva integritat territorial. Un dels acords clau en aquest sentit va ser el Memoràndum de Budapest sobre Garanties de Seguretat, signat per Rússia, Ucraïna, els Estats Units i el Regne Unit en la Conferència de l‘Organització per a la Seguretat i Cooperació a Europa (OSCE) celebrada en la capital hongaresa en 1994.[10] Si bé és cert que el Memoràndum de Budapest no era un tractat internacional, sinó un compromís polític, és innegable que aquest pacte ha estat violat, en tant que les fronteres existents i la sobirania ucraïnesa no han estat respectades. Això fa que sorgeixi la pregunta de si aquesta invasió s’hauria donat en el cas que Kíev no hagués renunciat al que era el tercer arsenal nuclear més gran del món.
Si bé qüestionar-se tal hipòtesi sembla gairebé inevitable, aquesta narrativa resulta una mica tramposa ja que, com indica Toby Dalton, ignora el fet que aquestes armes estaven controlades per Rússia i que els líders ucraïnesos de l’època “no volien ser tractats com a pàries internacionals per intentar convertir-se en un Estat amb armament nuclear”.[11] En tot cas, Ucraïna va renunciar a la bona posició tecnològica i estratègica li hauria pogut concedir la seva herència nuclear en favor de la seva participació en el TNP com a Estat no posseïdor i de la seva integració en el sistema internacional de no proliferació.
Aquesta realitat impacta en la importància i el pes que tenen actualment els dos principals corrents que aborden la política nuclear internacional: la no proliferació i la restricció o eliminació. Sens dubte, el discurs emprat per Rússia es basa en la dissuasió nuclear i dona la raó als qui advoquen per la no proliferació com a sistema de regulació de les armes nuclears per a evitar el seu ús per temor a represàlies nuclears. Ara bé, l’estatus d’Ucraïna com no posseïdor i la seva actual situació d’Estat atacat per una potència nuclear encén les alarmes sobre l’interès que la invasió pugui suscitar en altres Estats per establir els seus propis programes armamentístics nuclears. És en aquest punt on els qui advoquen per la restricció i consegüent eliminació de les armes nuclears alcen la veu, defensant que l’únic mode d’evitar el seu ús és aconseguint l’absoluta eliminació dels arsenals nuclears.
Si bé les amenaces dissuasives i els esforços de reducció de riscos associats a les armes nuclears no són fenòmens nous,[12] el règim de no proliferació nuclear sí que haurà d’adaptar-se a una nova fase en la qual Rússia ja no és un actor responsable, sinó que treballa activament en contra de moltes de les seves normes i pràctiques establertes, la majoria de les quals la mateixa Rússia havia contribuït a establir. [13]
En l’actualitat, Ucraïna està veient-se amenaçada tant per l’ombra de la bomba atòmica russa com per la seguretat de les seves pròpies instal·lacions nuclears civils, que sí que va mantenir, sotmeses als conseqüents acords de salvaguarda amb l’OIEA. Els recurrents atacs i talls de subministrament de centrals nuclears, com la de Zaporizhzhia, han activat no sols les alarmes de la comunitat internacional, sinó també de mecanismes institucionals regits pel dret internacional. El conflicte bèl·lic aprofundeix, per tant, la constant inquietud per la seguretat de les instal·lacions nuclears i per la possible escalada d’atacs que impliquin forces no convencionals, al mateix temps que impacta marcadament el règim jurídic internacional de la no proliferació nuclear.
Conclusió
Mentre es desconegui el desenllaç de la guerra entre Rússia i Ucraïna, difícilment podran conèixer-se els efectes que aquesta tindrà en l’ordre nuclear internacional. No obstant això, una primera conseqüència, ja palpable, de la guerra del president rus Vladimir Putin és la renovada consciència pública del paper que exerceixen les armes nuclears en la política internacional.
No és la primera vegada que una potència nuclear està en guerra amb un Estat no nuclear, [14] no obstant això, cap d’aquests conflictes va incloure amenaces tan poc vetllades de l’ús d’armes nuclears a aquesta escala. I cap va suposar una interacció tan estreta entre protagonistes amb aquesta mena d’armament (Rússia, i indirectament, l’OTAN).
Si bé el constant dilema entre els sistemes de dissuasió i prohibició no podrà ser dirimit definitivament, es pot concloure que el resultat de la guerra serà crític per a determinar el valor de cadascuna d’aquests corrents en l’arquitectura de seguretat global. Fins al moment, la política de dissuasió sembla ser la que està afermant la seva posició com mètode de regulació de les armes nuclears. No obstant això, sigui com sigui l’escenari final, les altres potències nuclears, així com la resta de la comunitat internacional, haurien de començar a pensar en com es restablirà la cooperació amb Rússia en relació amb les armes nuclears una vegada acabi la guerra.
[1] Karmanau, Y., Litvinova, D., Heintz, J., & Isachenkov, V. (2022, February 24). Russia attacks Ukraine as defiant Putin warns US, NATO. AP News. https://apnews.com/article/russia-ukraine-europe-russia-moscow-kyiv-626a8c5ec22217bacb24ece60fac4fe1
[2] Rússia: 5,889 caps nuclears; Estats Units: 5,244 caps nuclears. SIPRI (2023). SIPRI Yearbook 2023: Armaments, Disarmament and International Security. www.sipri.org/yearbook/2023/07
[3] Tractat sobre la no proliferació de les armes nuclears, (1968). 729 UN Treaty Series, 161, 7 ILM. 8809. www.iaea.org/sites/default/files/publications/documents/infcircs/1970/infcirc140_sp.pdf
[4] Estats que, en ordre cronològic, havien fabricat i fet explotar una arma nuclear (o un altre dispositiu nuclear explosiu) abans de l’1 de gener de 1967, tal com estableix l’article IX.3 del TNP.
[5] Obligació establerta en l’article VI del TNP.
[6] Status of world nuclear forces. (2023, March 31). Federation of American Scientists. https://fas.org/issues/nuclear-weapons/status-world-nuclear-forces/
[7] Bollfrass, A. K., & Herzog, S. (2022). The war in Ukraine and global nuclear order. Survival, 64(4), 7–32. https://doi.org/10.1080/00396338.2022.2103255
[8] Tractat sobre la prohibició d’armes nuclears (2017). 3380 UN Treaty Series https://treaties.un.org/doc/Treaties/2017/07/20170707%2003-42%20PM/Ch_XXVI_9.pdf
[9] Budjeryn, M. (2022). Distressing a system in distress: global nuclear order and Russia’s war against Ukraine. The Bulletin of the Atomic Scientists, 78(6), 339–346. https://thebulletin.org/premium/2022-11/distressing-a-system-in-distress-global-nuclear-order-and-russias-war-against-ukraine/
[10] Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons. Budapest, 5 December 1994. Disponible en pp.18-22, UN Treaty Series, Volume 2866, 2012, I-50069: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%202866/v2866.pdf
[11] Dalton, T. (2022). Nuclear nonproliferation after the Russia-Ukraine war. Georgetown Journal of International Affairs, April 8: https://gjia.georgetown.edu/2022/04/08/nuclear-nonproliferation-after-the-russia-ukraine-
[12] Bollfrass, A. K., & Herzog, S. (2022). The war in Ukraine and global nuclear order. Survival, 64(4), 7–32. https://doi.org/10.1080/00396338.2022.2103255
[13] Schepers, N. (2022), Russia’s War and the Global Nuclear Order, Policy Perspectives, Vol. 10/6, June 2022, CSS ETH Zürich https://css.ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/pdfs/PP10-6_2022-EN.pdf
[14] Les guerres a l’Afganistan, Geòrgia, Líbia, l’Iraq o Síria, per exemple.
