La guerra de Ucrania y su impacto en la no-proliferación nuclear
Introducción
A raíz de la invasión rusa de Ucrania en febrero del 2022, la amenaza nuclear y los debates entorno a la misma han vuelto a ocupar un sitio protagónico en la arena internacional. En el escenario ucraniano, esta amenaza se presenta en dos vertientes distintas, ya que, por un lado, es la primera guerra en la historia en la que se están atacando repetidamente la infraestructura nuclear civil y sus inmediaciones, y, por otro lado, porque se están empleando discursos amenazadores por parte de una potencia nuclear dispuesta a dar “una respuesta inmediata y que llevará a consecuencias nunca antes vistas en la historia si algún otro Estado osa intervenir”, en palabras del propio Presidente ruso Vladimir Putin.[1]
Mientras el mantenimiento de las centrales nucleares ucranianas ante los ataques rusos supone un reto a la seguridad y protección de la infraestructura nuclear que está siendo monitoreado por el Organismo Internacional de la Energía Atómica (OIEA), el anuncio de amenazas referentes al uso de armas nucleares por parte de Rusia supone un reto para el propio régimen internacional de no proliferación. Si bien mientras dure la guerra es difícil extraer conclusiones definitivas, el recurso de Putin a la disuasión nuclear está ya dando pie a debates sobre el impacto de la guerra en el régimen de la no proliferación.
Régimen de no proliferación nuclear
Rusia y los Estados Unidos poseen, en conjunto, el 90% de las armas nucleares existentes en el mundo actualmente, por lo que entre los instrumentos jurídicos de control de armamento nuclear han destacado históricamente los acuerdos bilaterales entre ambos poseedores.[2] Sin embargo, a nivel multilateral existen, asimismo, otros mecanismos como los regímenes de control de exportaciones, medidas de fomento de la confianza, tratados regionales sobre prohibición de armas nucleares y, en el centro de todos ellos, el Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares (TNP),[3] que constituye la piedra angular de la no proliferación nuclear. Desde su adopción en 1968, el TNP ha pretendido evitar que se extendiera la posesión de armas nucleares a través del compromiso de no adquirirlas ni ayudar a otros a adquirirlas por el riesgo de que llegaran a manos irresponsables.
Sin embargo, este tratado multilateral, que cuenta con 191 Estados parte, permite que cinco de ellos -EEUU, Rusia, Reino Unido, Francia y China-[4] posean armas nucleares mientras obliga al resto de sus partes a no proliferar a cambio de poder explotar los usos pacíficos del átomo. El encargado de supervisar el cumplimiento del tratado es el OIEA quien, a través de un sólido sistema de acuerdos de salvaguardias, controla que los llamados ENPAN (Estados No Poseedores del Arma Nuclear) no desvíen hacia finalidades no pacíficas los bienes y tecnologías nucleares a las que tienen derecho.
La discriminación entre Estados poseedores y no poseedores, la aparente aleatoriedad en la determinación de quiénes son considerados poseedores en los términos del TNP, y los avances inexistentes por parte de los Estados nucleares en el progresivo desarme,[5] son las grandes críticas a las que debe hacer frente este tratado concebido casi como un contrato. Y junto a estas críticas, una realidad: la de que, en el mundo actual, son nueve los Estados poseedores de la bomba atómica (sumando, entre todos, unas 12500 armas de este tipo)[6], lo que supone que cuatro potencias nucleares se encuentren fuera del TNP. Así, Corea del Norte, la India, Israel y Pakistán poseen el arma nuclear, pero están al margen del tratado por haber obtenido el arma con posterioridad a la fecha fijada en el mismo.
A pesar de todo ello, la no proliferación -encarnada en el TNP- ha logrado reducir el atractivo de las armas nucleares y ha dificultado su adquisición a lo largo de los más de 50 años que el tratado lleva en vigor. Una combinación de normas, provisión de cooperación técnica para la industria nuclear civil, iniciativas nacionales y el firme sistema de verificación por parte del OIEA han contribuido a este “éxito imperfecto”[7]. Sin embargo, en los últimos años, la insatisfacción por parte de algunos Estados no poseedores ante la falta de avances en el ámbito del desarme nuclear ha llevado a la adopción, y posterior entrada en vigor, del Tratado para la Prohibición de las armas nucleares (TPAN).[8]
En este contexto de creciente tensión entre Estados no poseedores y aquellos Estados que, o bien son potencias nucleares o bien se encuentran protegidos por el paraguas nuclear de alguna de ellas (como es el caso de los aliados en la OTAN), Rusia recurre, entre otras cosas, a las amenazas nucleares, convirtiendo la guerra de Ucrania en una peligrosa crisis con profundas implicaciones para el orden nuclear mundial y los sistemas basados en la disuasión nuclear o en la restricción.
Si bien la contradicción entre estas dos maneras de abordar las armas nucleares no es nueva, la guerra de Ucrania exacerba las tensiones entre ambos sistemas ya que, la disuasión nuclear parece estar demostrando su relevancia al inducir la contención de Rusia y la OTAN, a la vez que el sistema que aboga por restringir y limitar las armas se puede ver socavado por aquellos que insisten en demostrar lo que le puede ocurrir a un país no protegido por la disuasión nuclear.[9]
La renuncia a las armas nucleares por parte de Ucrania
En la década de 1990, tras la disolución de la Unión Soviética, Ucrania renunció voluntariamente al considerable arsenal nuclear que había permanecido en suelo ucraniano a cambio de garantías relativas a su soberanía y su integridad territorial. Uno de los acuerdos clave en este sentido fue el Memorándum de Budapest sobre Garantías de Seguridad, firmado por Rusia, Ucrania, Estados Unidos y Reino Unido en la Conferencia de la Organización para la Seguridad y Cooperación en Europa (OSCE) celebrada en la capital húngara en 1994.[10] Si bien es cierto que el Memorándum de Budapest no era un tratado internacional, sino un compromiso político, es innegable que dicho pacto ha sido violado, en tanto que las fronteras existentes y la soberanía ucraniana no han sido respetadas. Ello hace que surja la pregunta de si esta invasión se habría dado en el caso de que Kiev no hubiese renunciado al que era el tercer arsenal nuclear más grande del mundo.
Si bien cuestionarse tal hipótesis parece casi inevitable, esta narrativa resulta algo tramposa ya que, como indica Toby Dalton, ignora el hecho de que esas armas estaban controladas por Rusia y que los líderes ucranianos de la época “no querían ser tratados como parias internacionales por intentar convertirse en un Estado con armamento nuclear”.[11] En todo caso, Ucrania renunció a la buena posición tecnológica y estratégica que le habría podido conceder su herencia nuclear en favor de su participación en el TNP como Estado no poseedor y de su integración en el sistema internacional de no proliferación.
Esta realidad impacta en la importancia y el peso que tienen actualmente las dos principales corrientes que abordan la política nuclear internacional: la no proliferación y la restricción o eliminación. Sin duda, el discurso empleado por Rusia se basa en la disuasión nuclear y da la razón a quienes abogan por la no proliferación como sistema de regulación de las armas nucleares para evitar su uso por temor a represalias nucleares. Ahora bien, el estatus de Ucrania como no poseedor y su actual situación de Estado atacado por una potencia nuclear enciende las alarmas sobre el interés que la invasión pueda suscitar en otros Estados por establecer sus propios programas armamentísticos nucleares. Es en ese punto donde quienes abogan por la restricción y consiguiente eliminación de las armas nucleares alzan la voz, defendiendo que el único modo de evitar su uso es logrando la absoluta eliminación de los arsenales nucleares.
Si bien las amenazas disuasorias y los esfuerzos de reducción de riesgos asociados a las armas nucleares no son fenómenos nuevos,[12] el régimen de no proliferación nuclear sí que tendrá que adaptarse a una nueva fase en la que Rusia ya no es un actor responsable, sino que trabaja activamente en contra de muchas de sus normas y prácticas establecidas, la mayoría de las cuales la propia Rusia había contribuido a establecer.[13]
En la actualidad, Ucrania está viéndose amenazada tanto por la sombra de la bomba atómica rusa como por la seguridad de sus propias instalaciones nucleares civiles, que sí que mantuvo, sometidas a los consecuentes acuerdos de salvaguardia con el OIEA. Los recurrentes ataques y cortes de suministro de centrales nucleares, como la de Zaporizhzhia, han activado no solo las alarmas de la comunidad internacional, sino también de mecanismos institucionales regidos por el derecho internacional. El conflicto bélico profundiza, por tanto, la constante inquietud por la seguridad de las instalaciones nucleares y por la posible escalada de ataques que impliquen fuerzas no convencionales al tiempo que impacta marcadamente el régimen jurídico internacional de la no proliferación nuclear.
Conclusión
Mientras se desconozca el desenlace de la guerra entre Rusia y Ucrania, difícilmente podrán conocerse los efectos que esta tendrá en el orden nuclear internacional. Sin embargo, una primera consecuencia, ya palpable, de la guerra del presidente ruso Vladimir Putin es la renovada conciencia pública del papel que desempeñan las armas nucleares en la política internacional.
No es la primera vez que una potencia nuclear está en guerra con un Estado no nuclear,[14] sin embargo, ninguno de esos conflictos incluyó amenazas tan poco veladas del uso de armas nucleares a esta escala. Y ninguno supuso una interacción tan estrecha entre protagonistas con este tipo de armamento (Rusia, e indirectamente, la OTAN)
Si bien el constante dilema entre los sistemas de disuasión y prohibición no podrá ser dirimido definitivamente, se puede concluir que el resultado de la guerra será crítico para determinar el valor de cada una de estas corrientes en la arquitectura de seguridad global. Hasta el momento, la política de disuasión parece ser la que está afianzando su posición cómo método de regulación de las armas nucleares. Sin embargo, sea cual sea el escenario final, las demás potencias nucleares, así como el resto de la comunidad internacional, deberían empezar a pensar en cómo se restablecerá la cooperación con Rusia en relación con las armas nucleares una vez acabe la guerra.
[1] Karmanau, Y., Litvinova, D., Heintz, J., & Isachenkov, V. (2022, February 24). Russia attacks Ukraine as defiant Putin warns US, NATO. AP News. https://apnews.com/article/russia-ukraine-europe-russia-moscow-kyiv-626a8c5ec22217bacb24ece60fac4fe1
[2] Rusia: 5,889 cabezas nucleares; Estados Unidos: 5,244 cabezas nucleares. SIPRI (2023). SIPRI Yearbook 2023: Armaments, Disarmament and International Security. www.sipri.org/yearbook/2023/07
[3] Tratado sobre la no proliferación de las armas nucleares, (1968). 729 UN Treaty Series, 161, 7 ILM. 8809. www.iaea.org/sites/default/files/publications/documents/infcircs/1970/infcirc140_sp.pdf
[4] Estados que, en orden cronológico, habían fabricado y hecho explotar un arma nuclear (u otro dispositivo nuclear explosivo) antes del 1 de enero de 1967, tal y como establece el artículo IX.3 del TNP.
[5] Obligación establecida en el artículo VI del TNP.
[6] Status of world nuclear forces. (2023, March 31). Federation of American Scientists. https://fas.org/issues/nuclear-weapons/status-world-nuclear-forces/
[7] Bollfrass, A. K., & Herzog, S. (2022). The war in Ukraine and global nuclear order. Survival, 64(4), 7–32. https://doi.org/10.1080/00396338.2022.2103255
[8] Tratado sobre la prohibición de armas nucleares (2017). 3380 UN Treaty Series https://treaties.un.org/doc/Treaties/2017/07/20170707%2003-42%20PM/Ch_XXVI_9.pdf
[9] Budjeryn, M. (2022). Distressing a system in distress: global nuclear order and Russia’s war against Ukraine. The Bulletin of the Atomic Scientists, 78(6), 339–346. https://thebulletin.org/premium/2022-11/distressing-a-system-in-distress-global-nuclear-order-and-russias-war-against-ukraine/
[10] Memorandum on security assurances in connection with Ukraine’s accession to the Treaty on the Non-Proliferation of Nuclear Weapons. Budapest, 5 December 1994. Disponible en pp.18-22, UN Treaty Series, Volume 2866, 2012, I-50069: https://treaties.un.org/doc/Publication/UNTS/Volume%202866/v2866.pdf
[11] Dalton, T. (2022). Nuclear nonproliferation after the Russia-Ukraine war. Georgetown Journal of International Affairs, April 8: https://gjia.georgetown.edu/2022/04/08/nuclear-nonproliferation-after-the-russia-ukraine-
[12] Bollfrass, A. K., & Herzog, S. (2022). The war in Ukraine and global nuclear order. Survival, 64(4), 7–32. https://doi.org/10.1080/00396338.2022.2103255
[13] Schepers, N. (2022), Russia’s War and the Global Nuclear Order, Policy Perspectives, Vol. 10/6, June 2022, CSS ETH Zürich https://css.ethz.ch/content/dam/ethz/special-interest/gess/cis/center-for-securities-studies/pdfs/PP10-6_2022-EN.pdf
[14] Las guerras en Afganistán, Georgia, Libia, Iraq o Siria, por ejemplo.
