12 de juny de 2026: la fallida implementació del Pacte Europeu de Migració i Asil a Espanya
Coordinador del Grupo de Estudios sobre Derechos de los Inmigrantes del Observatorio de Derecho Público IDP
Profesor Contratado Doctor de Derecho penal de la Universidad de Cádiz
Introducció
Des de fa més de dos anys, el 12 de juny de 2026 era una data marcada al calendari en l’àmbit de la governança de les migracions i la protecció internacional a Europa. En efecte, l’aprovació, el 14 de maig de 2024, dels nou Reglaments i de la Directiva que componen el paquet normatiu de l’anomenat Pacte Europeu de Migració i Asil remetia a aquesta data. I això per la peculiar fórmula escollida per la Unió Europea.
Si la definició que l’article 288 del Tractat de Funcionament ofereix del Reglament assenyala que aquest serà «obligatori en tots els seus elements i directament aplicable a cada Estat membre», els Reglaments aprovats en el context del Pacte Europeu de Migració i Asil establien una vacatio legis de poc més de dos anys per a la seva entrada en vigor que, en la major part dels casos[1], es compleix aquest 12 de juny de 2026. Aquest període havia de servir perquè els Estats adaptenessin la seva normativa i els seus sistemes a l’entrada en vigor del Pacte.
A l’Observatori de Dret Públic IDP, a través del GESDI, hem treballat intensament en el Pacte. Primer, amb la publicació, juntament amb la CCAR, de l’Informe: Pacte Europeu de Migració i Asil[2], el desembre de 2023, resultat de les jornades desenvolupades l’octubre d’aquell any. Però, sobretot, juntament amb Oxfam Intermón, amb qui hem col·laborat activament durant aquest període d’implementació. En aquesta col·laboració hem analitzat les obligacions, les necessitats i les millors opcions que tenia l’Estat espanyol per desenvolupar la implementació del Pacte de la manera menys lesiva per als drets de les persones i generant una major seguretat jurídica. Fruit d’aquesta col·laboració són els informes sobre l’impacte del Pacte Europeu de Migració i Asil publicats el desembre de 2024, «Análisis jurídico de las bases para su implementación en el Estado español»[3], i el febrer de 2025, «Márgenes para una aplicación garantista con los derechos humanos»[4]. En els pròxims dies, a més, es publicarà l’informe final sota el títol «Análisis crítico del proceso de implementación del Pacto Europeo de Migraciones y Asilo».
Aquest procés de producció d’informes ha anat acompanyat de la celebració de reunions amb actors polítics, del Govern, dels principals partits que li donen suport, de l’oposició i d’algunes comunitats autònomes implicades, del desenvolupament d’accions de formació adreçades a entitats que treballen en els entorns fronterers i de l’impuls de moltes altres activitats.
Tanmateix, a 12 de juny de 2026, i a manera de balanç, podem anticipar que l’Estat espanyol ha fracassat en el seu procés d’implementació del Pacte Europeu de Migració i Asil. Aquest fracàs generarà complicacions pràctiques d’una gran intensitat i dificultarà l’exercici dels drets per part de les persones afectades.
Cronologia del procés d’implementació a Espanya
El procés d’implementació obert amb la publicació de les normes que componien el Pacte tenia una primera fita rellevant el desembre de 2024. En aquella data els Estats membres havien de presentar a la Comissió Europea el seu Pla Nacional d’Implementació. Espanya va complir amb aquesta obligació i va presentar un document de 43 pàgines en què es recollien les actuacions que el Govern considerava necessàries per facilitar l’aplicació dels textos normatius del Pacte a Espanya.
Concretament, el Pla Nacional d’Implementació recollia la necessitat d’emprendre reformes legals, tot i que les limitava a sis: llei d’asil, llei d’estrangeria, llei de la jurisdicció contenciosa administrativa, llei d’assistència jurídica gratuïta, i lleis relatives al mecanisme de monitoratge i a la presa d’empremtes de menors. A més, incorporava la redacció d’un (nou) reglament de la Llei d’Asil i reformes del reglament d’estrangeria.
Només uns mesos abans, el Govern havia aprovat mitjançant el Reial decret 1155/2024 un nou Reglament d’Estrangeria. Tot i que aquest Reglament s’introduïa en el marc temporal de la implementació del Pacte, no incorporava cap de les seves indicacions, si bé al seu preàmbul s’assenyalava que el nou Reglament era «una normativa que permetrà fer la transició cap al model migratori derivat del “Nou Pacte de Migració i Asil”» i reconeixia que «El Pacte generarà la necessitat d’abordar reformes normatives de més abast, però abans d’això caldrà adequar el nostre ordenament a les demandes de seguretat jurídica, agilitat i adequació normativa legal existents avui».
En aquest context, va resultar molt paradoxal que, pocs dies després de l’enviament del Pla Nacional d’Implementació, el Ministeri de l’Interior obrís un procediment de consulta pública sobre les normes d’adaptació al PEMA a Espanya per recollir l’opinió dels subjectes i organitzacions més representatives potencialment afectats. En aquest procediment es plantejava una triple opció: no aprovar cap disposició normativa i aplicar el principi de primacia i la força normativa directa dels Reglaments europeus; aprovar normes de modificació que, a més d’incorporar la Directiva (UE) 2024/1346 a l’ordenament jurídic espanyol, l’adeqüessin al PEMA només en aquells aspectes que els Reglaments europeus deixen al criteri dels Estats membres; o aprovar normes noves.
És a dir, malgrat haver advertit en el Pla Nacional d’Implementació la necessitat de desenvolupar fins a vuit reformes normatives, el Govern tornava a obrir la possibilitat d’implementar el Pacte sense modificar cap norma, potser amb la certesa de les dificultats que li plantejava aconseguir l’aprovació parlamentària de les reformes legals necessàries, especialment quan algunes requerien una majoria reforçada per tractar-se de lleis orgàniques.
El greu problema de la manca d’implementació
Arribats al 12 de juny de 2026, Espanya no ha complert les seves obligacions i l’escenari que s’obre és summament complex, tant per als operadors jurídics com, sobretot, per a les persones migrants i sol·licitants de protecció internacional.
En aquest punt, cal ser molt crític amb l’actitud del Govern espanyol. Perquè no es tracta que el joc de les majoriesDret de la informació, parlamentàries actuals hagi impossibilitat l’aprovació de les normes necessàries. La realitat és que el Govern ni tan sols ha aprovat els corresponents projectes de llei per a la seva remissió a les Corts. Més encara, en la seva deixadesa de funcions, ni tan sols ha presentat els corresponents avantprojectes de llei per a l’elaboració dels informes del Consell d’Estat. Únicament s’ha tingut notícia de l’elaboració d’un esborrany de nova llei d’asil que mai no s’ha fet públic.
És més, el Govern ni tan sols ha fet ús de la seva potestat reglamentària per introduir algunes adaptacions rellevants per a la implementació del PEMA que podrien haver adoptat la forma de reial decret. Seria el cas, per exemple, del necessari Reglament de funcionament i règim intern dels Centres d’Atenció Temporal d’Estrangers, requerit també pel mateix Tribunal Suprem[5], i que hauria donat cobertura, en gran mesura, a l’aplicació del procediment de triatge.
Els únics avenços que es poden identificar han arribat el mateix 12 de juny amb l’aprovació, a través de la Sotssecretaria de l’Interior, de dues instruccions, una sobre la tramitació de les sol·licituds de protecció internacional i una altra sobre el recurs administratiu de reposició en l’àmbit de la protecció internacional.
La introducció d’aquestes instruccions, que poden ser compatibles amb els Reglaments del Pacte, però que tenen un encaix molt més complex amb la llei nacional, planteja un repte interpretatiu de gran magnitud. Un repte que, des del punt de vista teòric, es resol amb la primacia de la normativa europea. Tanmateix, en molts punts aquesta normativa europea no és prou taxativa perquè la seva aplicació resulti pacífica.
Es pot identificar un altre avenç d’última hora perquè també aquests dies el Govern ha obert un període de consulta pública per a l’actualització del Reial decret 220/2022 amb l’objectiu de transposar la Directiva 2024/1346. Crida l’atenció que la iniciativa del Govern sobre la qual es planteja aquesta consulta pública sigui la menys pertinent de totes les necessàries. Això és així perquè el mateix article 4 de la Directiva d’acollida 2024/1346 recull l’aplicació del principi de la norma interna més favorable i, per tant, atès que, en termes generals, el sistema espanyol és més favorable que el que estableix la Directiva, les modificacions que es requereixen tenen un abast limitat.
Conclusions
Malgrat que l’Estat espanyol ha tingut més de dos anys per dissenyar el context normatiu necessari per a la implementació adequada del Pacte, el Govern ha incomplert els seus deures i obligacions. La difícil aritmètica parlamentària no és un argument suficient per desistir, ni tan sols, de presentar els avantprojectes de les reformes legislatives requerides per a una correcta aplicació del Pacte.
La solució adoptada vinculada a l’efecte directe dels Reglaments no és satisfactòria, ja que aquests Reglaments contenen massa normes obertes la interpretació de les quals haurà de ser desenvolupada pels operadors jurídics.
Com a país ens enfrontem, per tant, a la necessitat d’incorporar un conjunt normatiu com el del Pacte sense les eines internes necessàries. En conseqüència, aquesta incorporació es produirà de manera desigual, irregular i construïda sobre la base del treball dels operadors jurídics sobre el terreny.
També des d’un punt de vista de garantia de drets, l’absència de regulació permetrà a futurs governs, amb biaixos més restrictius, desenvolupar polítiques de gestió de fronteres i de protecció internacional encara més restrictives sense necessitat de sotmetre’s al control parlamentari. I això és especialment greu, tenint en compte la situació política espanyola i, també, la deriva de la Unió Europea, ja que el febrer de 2026 va incorporar modificacions al Pacte que poden destruir el dret d’asil, amb l’eliminació dels criteris de connexió per a l’aplicació del concepte de tercer estat segur, i es troba en ple procés d’aprovació d’un nou Reglament de Retorn que soscavarà les bases dels drets fonamentals de les persones migrants.
[1] Amb l’excepció del Reglament (UE) 2024/1351 del Parlament Europeu i del Consell, de 14 de maig de 2024, sobre la gestió de l’asil i la migració, pel qual es modifiquen els Reglaments (UE) 2021/1147 i (UE) 2021/1060 i es deroga el Reglament (UE) núm. 604/2013, que estableix com a data d’entrada en vigor l’1 de juliol de 2026.
[2] Disponible a https://www.ccar.cat/informe-pema/.
[3] Disponible a https://www.oxfamintermon.org/hubfs/Oxfam-Website/oi-informes/impacto-pacto-europeo-migracion-asilo.pdf.
[4] Disponible a https://www.oxfamintermon.org/hubfs/Oxfam-Website/oi-informes/impacto-pacto-europeo-migracion-asilo-doc-trabajo.pdf.
[5] Sentència del Tribunal Suprem, Sala Tercera Contenciosa Administrativa, Secció 5a, núm. 1889/2024, de 27 de novembre de 2024.
