12 de junio de 2026: la fallida implementación del Pacto Europeo de Migración y Asilo en España

Introducción

Desde hace más de dos años el 12 de junio de 2026 era una fecha marcada en el calendario en el ámbito de la gobernanza de las migraciones y la protección internacional en Europa. En efecto, la aprobación el 14 de mayo de 2024 de los nueve Reglamentos y la Directiva que componen el paquete normativo del denominado Pacto Europeo de Migración y Asilo remitía a esa fecha. Y ello por la peculiar fórmula elegida por la Unión Europea.

Si la definición que el artículo 288 del Tratado de Funcionamiento ofrece del Reglamento señala que este resultará «obligatorio en todos sus elementos y directamente aplicable en cada Estado miembro», los Reglamentos aprobados en el contexto del Pacto Europeo de Migración y Asilo establecían una vacatio legis de algo más de dos años para su entrada en vigor que, en la mayor parte de los casos[1], se cumple este 12 de junio de 2026. Este período debía servir para que los Estados adaptaran su normativa y sus sistemas a la entrada en vigor del Pacto.

En el Observatorio de Derecho Público IDP, a través del GESDI hemos trabajado intensamente en el Pacto. Primero con la publicación, junto con CCAR, del Informe: Pacte Europeu de Migració i Asil[2], en Diciembre de 2023, resultado de las jornadas desarrolladas en octubre de ese año. Pero, sobre todo, junto con Oxfam Intermón con quienes hemos colaborado activamente durante este período de implementación. En esta colaboración hemos analizado las obligaciones, las necesidades y las mejores opciones que tenía el Estado español para desarrollar la implementación del Pacto de la forma menos lesiva con los derechos de las personas y generando una mayor seguridad jurídica. Fruto de esta colaboración son los informes sobre el impacto del Pacto Europeo de Migración y Asilo publicados en diciembre de 2024 «Análisis jurídico de las bases para su implementación en el Estado español»[3] y en febrero de 2025 «Márgenes para una aplicación garantista con los derechos humanos»[4].  En los próximos días, además, se publicará el informe final bajo el título «Análisis crítico del proceso de implementación del Pacto Europeo de Migraciones y Asilo».

Este proceso de producción de informes ha venido acompañado de la celebración de reuniones con actores políticos, del Gobierno, de los principales partidos que lo sostienen, de la oposición y de algunas Comunidades Autónomas implicadas, del desarrollo de acciones de formación a entidades que trabajan en los entornos fronterizos y del impulso de otras muchas actividades.

Sin embargo, el 12 de junio de 2026, como balance, podemos anticipar que el Estado español ha fracasado en su proceso de implementación del Pacto Europeo de Migración y Asilo. Este fracaso va a generar complicaciones prácticas de gran intensidad y va a dificultar el ejercicio de los derechos por las personas implicadas.

Cronología del proceso de implementación en España

El proceso de implementación abierto con la publicación de las normas que componían el Pacto tenía un primer hito relevante en diciembre de 2024. En esa fecha los Estados miembros debían presentar a la Comisión Europea su Plan Nacional de Implementación. España cumplió con su obligación y presentó un documento de 43 páginas en el que se recogían las actuaciones que el Gobierno consideraba necesarias para facilitar la aplicación de los textos normativos del Pacto en España.

Concretamente, el Plan Nacional de Implementación recogía la necesidad de acometer reformas legales, aunque limitaba estas a seis: ley de asilo, ley de extranjería, ley de la jurisdicción contencioso-administrativa, ley de asistencia jurídica gratuita, y leyes relativas al mecanismo de monitoreo y a la toma de huellas de menores. Además, incorporaba la redacción de un (nuevo) reglamento de la Ley de Asilo y reformas del reglamento de extranjería.

Solo unos meses antes, el Gobierno había aprobado con el Real Decreto 1155/2024 un nuevo Reglamento de Extranjería. A pesar de que este Reglamento se introducía en el marco temporal de la implementación del Pacto, no incorporaba ninguna de las indicaciones de este, si bien, en su Preámbulo se señalaba que el nuevo Reglamento era «una normativa que permitirá hacer la transición hacia el modelo migratorio derivado del «Nuevo Pacto de Migración y Asilo»» y reconocía que » El Pacto generará una necesidad de abordar reformas normativas de mayor calado, pero antes de ello será preciso adecuar nuestro ordenamiento a las demandas de seguridad jurídica, agilidad y adecuación normativa legal existentes hoy».

En este contexto, resultó muy paradójico que unos días después al envío del Plan Nacional de Implementación, el Ministerio del Interior abría un procedimiento de consulta pública sobre las normas de adaptación al PEMA en España para recabar la opinión de sujetos y organizaciones más representativas potencialmente afectados. En este procedimiento se planteaba una triple opción: no aprobar ninguna disposición normativa y aplicar el principio de primacía y la fuerza normativa directa de los Reglamentos europeos;  aprobar normas de modificación que, además de incorporar la Directiva (UE) 2024/1346 al ordenamiento jurídico español, lo adecuaran al PEMA solo en aquellos aspectos que los Reglamentos europeos dejan a criterio de los Estados miembros o aprobar normas nuevas.

Es decir, a pesar de haber advertido en el Plan Nacional de Implementación la necesidad de desarrollar hasta ocho reformas normativas, el Gobierno volvía a abrir la posibilidad de implementar el Pacto sin modificar ninguna norma, tal vez en la certeza de las dificultades que le planteaba lograr la aprobación parlamentaria de las reformas legales necesarias, más aún cuando algunas de ellas requerían la mayoría reforzada por tratarse de leyes orgánicas.

El grave problema de la falta de implementación

Llegados al 12 de junio de 2026, España no ha cumplido con sus obligaciones y el escenario que se abre es sumamente complejo, tanto para los operadores jurídicos como, sobre todo, para las personas migrantes y solicitantes de protección internacional.

En este punto, hay que ser muy crítico con la actitud del Gobierno español. Puesto que no se trata de que el juego de las mayorías parlamentarias actuales haya imposibilitado la aprobación de las normas necesarias. La realidad es que el Gobierno ni siquiera ha aprobado los correspondientes proyectos de leyes para su envío a las Cortes. Es más, en su dejación de funciones, ni siquiera ha presentado los correspondientes anteproyectos de leyes para la elaboración de los informes del Consejo de Estado. Únicamente se ha tenido noticia de la elaboración de un borrador de nueva ley de asilo que nunca se ha hecho público.

Es más, el Gobierno ni siquiera ha hecho uso de su potestad reglamentaria para introducir algunas adaptaciones relevantes para la implementación del PEMA que podían haber tomado la forma de Real Decreto. Sería el caso, por ejemplo, del necesario Reglamento de funcionamiento y régimen interno de los Centros de Atención Temporal de Extranjeros, requerido también por el propio Tribunal Supremo[5], y que habría dado cobertura, en gran medida, a la aplicación del procedimiento de triaje.

Los únicos avances que se pueden identificar han llegado el mismo 12 de junio con la aprobación, a través de la Subsecretaría de Interior, de dos instrucciones, una sobre la tramitación de las solicitudes de protección internacional y otra sobre el recurso administrativo de reposición en el ámbito de la protección internacional.

La introducción de estas Instrucciones que pueden ser compatibles con los Reglamentos del Pacto, pero tienen un encaje mucho más complejo con la ley nacional, plantea un reto interpretativo de gran magnitud. Un reto que, desde el punto de vista teórico, se resuelve con la primacía de la normativa europea. Sin embargo, en muchos puntos esta normativa europea no es lo suficientemente taxativa para que su aplicación resulte pacífica.

Puede identificarse otro avance de última hora porque también en estos días el Gobierno ha abierto un período de consulta pública para la actualización del Real Decreto 220/2022 con el objetivo de transponer la Directiva 2024/1346. Llama la atención que la iniciativa del Gobierno sobre la que se plantea esta consulta pública es la menos pertinente de todas las necesarias. Ello porque el propio artículo 4 de la Directiva de acogida 2024/1346 recoge la aplicación del principio de la norma interna más favorable y, por tanto, dado que, en términos generales, el sistema español es más favorable que el establecido en la Directiva, las modificaciones que se requieren tienen un alcance limitado.

Conclusiones

A pesar de que el Estado español ha tenido más de dos años para diseñar el contexto normativo necesario para la adecuada implementación del Pacto, el Gobierno ha incumplido sus deberes y obligaciones. La difícil aritmética parlamentaria no es argumento suficiente para desistir de, siquiera, presentar los anteproyectos de las reformas legislativas requeridas para una correcta aplicación del Pacto.

La solución adoptada vinculada al efecto directo de los Reglamentos no es satisfactoria puesto que estos Reglamentos contienen demasiadas normas abiertas cuya interpretación deberá desarrollarse por los operadores jurídicos.

Como país nos enfrentamos, por tanto, a la necesidad de incorporar un conjunto normativo como el del Pacto sin las herramientas internas necesarias. En consecuencia, esta incorporación se va a producir de forma desigual, irregular y construida con la base del trabajo de los operadores jurídicos en el terreno.

También desde un punto de vista de garantía de derechos, la ausencia de regulación permitirá a Gobiernos futuros, con sesgos más restrictivos, desarrollar unas políticas de gestión de fronteras y de protección internacional aún más restrictivas sin necesidad de someterse al control parlamentario. Y esto es especialmente grave, habida cuenta de la situación política española y, también, de la deriva de la Unión Europea, puesto que en febrero de 2026 incorporó modificaciones al Pacto que pueden destruir el derecho de asilo, con la eliminación de los criterios de conexión para la aplicación del concepto del tercer estado seguro y está en pleno proceso de aprobación de un nuevo Reglamento de Retorno que socavará las bases de los derechos fundamentales de las personas migrantes.

 [1] Con la excepción del Reglamento (UE) 2024/1351 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 14 de mayo de 2024, sobre la gestión del asilo y la migración, por el que se modifican los Reglamentos (UE) 2021/1147 y (UE) 2021/1060 y se deroga el Reglamento (UE) nº 604/2013, que establece como fecha de entrada en vigor el 1 de julio de 2026.

[2] Disponible en https://www.ccar.cat/informe-pema/.

[3] Disponible en https://www.oxfamintermon.org/hubfs/Oxfam-Website/oi-informes/impacto-pacto-europeo-migracion-asilo.pdf.

[4] Disponible en https://www.oxfamintermon.org/hubfs/Oxfam-Website/oi-informes/impacto-pacto-europeo-migracion-asilo-doc-trabajo.pdf.

[5] Sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, núm. 1889/2024, de 27 de noviembre de 2024.

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