Ucrania: un año entre acogida y protección temporal
Investigadora Doctora del Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones – Universidad Pontificia Comillas, Madrid.
El 24 de febrero de 2022, las fuerzas armadas rusas iniciaron una invasión a gran escala de Ucrania que propició la activación de la Directiva 2001/55/CE de protección temporal, el instrumento del Sistema Europeo Común de Asilo (SECA) dedicado a abordar los desplazamientos masivos de población desde la perspectiva de la acogida protectora en el territorio de los Estados miembros. Apenas una semana después, el 4 de marzo de 2022, la Unión Europea a través de un dispositivo de carácter excepcional adoptó la Decisión de Ejecución (UE) 2022/382 con el objetivo de proporcionar protección temporal a las personas desplazadas procedentes de Ucrania. Como respuesta a dicho mandato, los Estados miembros tomaron las medidas nacionales oportunas para que el dispositivo pudiera ponerse en marcha.
Aparte del temor inicial a que la Directiva de protección temporal pudiera ser utilizada en detrimento de las obligaciones internacionales en materia de asilo, del análisis de su implementación son dos las cuestiones que han propiciado mayor discusión científica: el ámbito de aplicación ratione personae o a qué personas se proporciona protección (Boza Martínez, 2022); y cómo se reparten los esfuerzos de la acogida de manera equitativa entre los Estados miembros, máxime cuando la elección del país de acogida queda a expensas de la libertad de decisión de las personas desplazadas (Arenas Hidalgo, 2022).
En el terreno de lo concreto, las particularidades de la invasión y del desplazamiento de personas provocado por la misma ha dado lugar a una solidaridad inaudita por parte de la Unión Europea y su ciudadanía. Más de siete millones de personas desplazadas de Ucrania han ido llegando al territorio de la Unión desde febrero de 2022, colocando a las ciudades y a los gobiernos locales en primera línea para hacer frente a esta crisis humanitaria. Como señala el estudio del Parlamento Europeo Cities and the Ukrainian refugees, la infraestructura social y las oportunidades de empleo de las ciudades las sitúan en una posición ideal para apoyar e integrar a las personas procedentes de Ucrania (Parlamento Europeo, 2022). Barcelona, Budapest, Colonia, Gante, Gdansk, Lund, Núremberg, Salzburgo, Utrecht o Viena son solo algunas de las ciudades donde se han puesto en marcha iniciativas específicas para facilitar el acceso a la vivienda, la educación, la atención sanitaria, el empleo y los servicios sociales a las personas que huían de Ucrania.
Subyacen, sin embargo, como indica el Parlamento Europeo, importantes retos relacionados con la organización de la ayuda económica, la falta de coordinación entre los gobiernos y los programas de voluntariado ciudadano, la garantía de la asistencia sanitaria equitativa para los refugiados y los residentes en las ciudades donde la afluencia ha sido especialmente elevada, la obtención de un estatuto jurídico duradero y fácil para poder acceder a derechos, la incertidumbre que un estatuto de protección temporal puede suponer para los empleadores o la presión adicional sobre las instituciones educativas y atención a la primera infancia. Algunos de estos desafíos están relacionados con el altisimo número de personas desplazadas por el conflicto, pero otros, apuntan directamente a problemas estructurales de los sistemas de asilo nacionales.
España es el quinto país de la UE que más protecciones temporales ha concedido a ciudadanos y residentes en Ucrania (161.037 solicitudes de protección temporal) y al igual que en el resto de Estados miembros, la acogida a estas personas ha afectado e impactado al resto del sistema de asilo.
Para la aplicación de las medidas requeridas por la Directiva de protección temporal se ha adoptado normas concretas tales como: el Real Decreto 1325/2003 que aprueba el Reglamento sobre régimen de protección temporal en caso de afluencia masiva de personas desplazadas; el Real Decreto-ley 6/2022 de medidas urgentes en el marco del Plan Nacional de respuesta a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania; la Orden PCM/169/2022 sobre el procedimiento de concesión de protección temporal a las personas afectadas por la guerra en Ucrania; la Orden PCM/170/2022 por la que se hace efectiva la Decisión de Ejecución del Consejo; la Instrucción de la Dirección General de gestión del Sistema de Acogida de Protección Internacional y Temporal, de 8 de abril de 2022, por la que se adoptan medidas de carácter extraordinario para la atención a personas desplazadas desde Ucrania; los reales decretos 672/2022 y 673/2022 sobre subvenciones directas a las Comunidades Autónomas para promover la cobertura de las necesidades básicas de los beneficiarios de protección temporal que carezcan de recursos suficientes; el Real Decreto 11/2022 por el que se adoptan y se prorrogan determinadas medidas para responder a las consecuencias económicas y sociales de la guerra en Ucrania; o el Real Decreto-ley 20/2022 por el que se aprueban nuevas medidas.
A partir de estas decisiones normativas, los niños y niñas ucranios deberán ser admitidos en la escuela en el menor tiempo posible; el mismo día de realizar la solicitud de protección temporal el solicitante recibe un documento acreditativo que le autoriza a permanecer en España y percibir las prestaciones sociales correspondientes; existe además la posibilidad de que las personas que no dispongan de recursos suficientes y que se encuentren fuera del sistema de acogida reciban una ayuda directa de 400 euros mensuales durante seis meses y 100 euros más si tienen personas menores de edad a cargo; una vez recibida la resolución por la que se concede la protección temporal -que deberá estar resuelta en un plazo máximo de 24 horas- los beneficiarios de la protección están autorizados a trabajar por cuenta propia y ajena durante un periodo de un año, prorrogable por otros dos años más.
Estas medidas, sin embargo, no resultan suficientes para paliar los desafíos y ajustes que requiere el actual sistema de asilo español para responder a las necesidades colectivas e individuales de las personas beneficiarias de protección temporal, especialmente para aquellas en situación vulnerable (Barrio Lema et al., 2019). La capacidad real para garantizar los derechos y beneficios de la acogida a los solicitantes de protección internacional que no disponen de recursos suficientes es uno de estos problemas, así en Madrid, unos servicios municipales desbordados y ocupados fundamentalmente por personas procedentes de Ucrania vuelven a dejar a solicitantes de asilo en la calle. El hecho de que la mayoría de los solicitantes y refugiados no logren acceder a un empleo regular y estable durante sus primeros años en España es un obstáculo que tienen que afrontar también las personas desplazadas de Ucrania; o la falta de dimensionamiento general del sistema de asilo por parte de la administración, que desconocía como ha señalado el Tribunal Supremo que a los nacionales de Ucrania que residen en España desde antes del 24 de febrero de 2022, debe aplicarse la Orden firmada por el Ejecutivo y concederles por tanto la protección temporal de menara automática.
La gestión de la crisis humanitaria ucraniana ha puesto sobre la mesa iniciativas y soluciones que podrían ayudar a paliar al menos en parte las dificultades que tienen las personas para acceder al asilo; sin embargo, como en otros ámbitos, la guerra de Ucrania ha dejado al descubierto fracturas e incongruencias de un sistema que necesita adaptarse a un escenario continuado de vulnerabilidad e incertidumbre que parece configurase como la nueva normalidad. La probabilidad de que el conflicto en Ucrania se congele y pueda volverse crónico en el este de Europa es muy alta (CIDOB, 2022). Parece que 2023 seguirá poniendo a prueba la capacidad de los sistemas de asilo nacionales para responder a las transformaciones y crisis aceleradas por esta guerra.
Bibliografía:
Arenas Hidalgo, N. (2022) “La primera activación de la Directiva 2001/55/CE. entre los límites restrictivos de su ámbito de aplicación personal y las bondades de su modelo de solidaridad interestatal en la acogida de las personas desplazadas desde Ucrania”, Revista Electrónica de Estudios Internacionales, 44. Disponible en: 10.17103/reei.44.04 (Consulta: 13 de febrero de 2023).
Barrio Lema, C.I.; Castaño Reyero, M.ª J.; y Díez Velasco (2019) Proyecto Solidaridad de Responsabilidades. Colectivos vulnerables en el sistema de asilo. Una aproximación a las necesidades de la infancia, personas LGTBI+ y víctimas de trata, Instituto Universitario de Estudios sobre Migraciones (UPComillas) y La Merced Migraciones, Madrid. Disponible en: https://www.comillas.edu/images/institutos/migraciones/publicaciones/COLECTIVOS%20VULNERABLES_INFORME%20FINAL.pdf (Consulta: 16 de febrero de 2023).
Boza Martínez, D., «Ucrania: protección temporal y discriminación», en Blog Nova Icària. Disponible en: https://idpbarcelona.net/ucrania-proteccion-temporal-y-discriminacion/
CIDOB (2022) El mundo en 2023: diez temas que marcarán la agenda internacional, Colomina, C. (coord.) CIDOB notes internacionals 283. Disponible en: https://www.cidob.org/publicaciones/serie_de_publicacion/notes_internacionals_cidob/283/el_mundo_en_2023_diez_temas_que_marcaran_la_agenda_internacional (Consulta: 15 de febrero de 2023).
Parlamento Europeo (2022) Cities and the Ukrainian refugees, Policy Department for Structural and Cohesion Policies Author: PPMI: Iselin Mulvik, Hanna Siarova Directorate-General for Internal Policies PE 699.654 -June 2022. Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/BRIE/2022/699654/IPOL_BRI(2022)699654_EN.pdf (Consulta: 13 de febrero de 2023).
Sentencia del Tribunal Supremo 4625/2022 de 12 de diciembre de 2022, Sala de lo Contencioso (Nº de Recurso 8806/202). Roj: STS 4625/2022 – ECLI:ES:TS:2022:4625
