La (lliure) designació de magistrats espanyols en tribunals internacionals, per Eduard Roig
Profesor Titular de Derecho Constitucional de la UB
El 31 de gener de 2017 va expirar el mandat de Luis López Guerra com a Magistrat del Tribunal Europeu de Drets Humans (TEDH). El procés de nomenament del seu successor, encara pendent de resolució, ha estat objecte per primera vegada d’una regulació normativa interna (l’Acord del Consell de Ministres de 20 de gener de 2017), una impugnació judicial (que ha donat lloc ara com ara a la suspensió del citat acord per part del Tribunal Suprem) i una polèmica que ha arribat a alguns mitjans de comunicació en relació amb el nou criteri de l’edat dels candidats i, sobretot, en relació amb la possible designació del que va anar fins a fa escasses setmanes President del Tribunal Constitucional.
La designació per part del Govern d’un magistrat cessant del Tribunal Constitucional, i especialment del seu President, per a un càrrec institucional de tanta rellevància, i de manera immediata per fi del seu mandat en el TC, no és, al meu judici, coherent amb les garanties d’independència que la Constitució imposa per als seus magistrats, especialment expressades en la prohibició de renovació de mandats. I per descomptat no contribueix a recuperar la imatge d’independència del TC ni a reforçar la del TEDH. Però la situació actual mereix una discussió que va més enllà d’aquesta qüestió concreta i que aconsegueix a tot el procediment de nomenament de magistrats espanyols en tribunals internacionals, essencialment en el TEDH i el Tribunal de Justícia de la Unió Europea (TJUE).
En tots dos casos la decisió correspon fonamentalment al Govern, mitjançant una proposta que posteriorment és assumida per la corresponent institució internacional mitjançant l’acte formal de designació. En el cas del TJUE és el Consell de la Unió qui realitza la designació, després de la proposta d’una persona per part de cada Govern, que des de l’entrada en vigor del Tractat de Lisboa se sotmet a un examen d’idoneïtat d’un comitè d’experts que, no obstant això, actua en secret i realitza abans de res una funció de filtre de condicions mínimes. En el cas del TEDH, el Govern proposa una terna que, després de l’examen d’un comitè de l’Assemblea Parlamentària del Consell d’Europa, és objecte de votació per part d’aquesta Assemblea, de manera que la intervenció externa resulta molt més intensa que en el cas del TJUE. En tots dos suposats, la intervenció de les autoritats europees corresponents i el procés d’examen dels candidats s’ha intensificat en els últims anys, i ha estat objecte de previsions normatives específiques: la Resolució 2002 (2014) de l’Assemblea del Consell d’Europa i el propi article 255 del Tractat de Funcionament de la Unió Europea. L’especial intensitat del procés d’examen en el Consell d’Europa, a més, pot veure’s en el document informatiu preparat per la seva Secretaria en la versió d’abril de 2017, que recull les corresponents bases normatives, mentre que el marc normatiu i l’interessant informe d’activitat del Comitè 255 de la UE pot consultar-se aquí. En qualsevol cas no són més que un filtre sobre una decisió que materialment adopta el corresponent estat.
Aquest procés d’intensificació de l’examen de les institucions internacionals, especialment en el cas del TEDH, només molt recentment s’ha concretat en novetats en l’àmbit intern, caracteritzat fins ara per l’absoluta i incondicionada lliure designació per part del Govern, tant en un com en un altre cas. Coherentment amb aquest caràcter governamental, les designacions fins avui han tingut lloc de la manera més opaca, sotmès només a les posicions diverses (i fins a corporatives) dins de cada govern (amb especial consideració dels Ministeris d’Exteriors, Justícia i Presidència) i amb molt desigual resultat i fortuna. Però per descomptat sense el debat ni la valoració pública i detinguda de les capacitats dels candidats que semblen necessaris per a la designació de càrrecs de rellevància igual si no superior als magistrats del TC, encara que també el propi procediment de designació de magistrats constitucionals necessiti urgentment millorar.
El citat Acord del Consell de Ministres per al nomenament de candidats al TEDH ha vingut a canviar aquesta situació, desenvolupant per primera vegada un procediment intern formalitzat, d’acord amb les exigències aprovades pel Consell d’Europa. Almenys, l’Acord introdueix un element mínim de publicitat, mitjançant la convocatòria del procés en el BOE i la possibilitat de presentar candidatures. Però aquí acaben les bondats de l’Acord: al marge del polèmic límit de 61 anys, objecte de la impugnació davant el Tribunal Suprem, el procediment de designació s’orienta fonamentalment a protegir el “exercici de la potestat discrecional que li correspon [al Govern] per proposar candidats a les més altes funcions jurisdiccionals internacionals…” com recorda la seva pròpia exposició de motius. Per a això el “comitè encarregat d’avaluar les candidatures” es compon exclusivament de (molt) alts càrrecs del Govern, i, naturalment, d’un advocat de l’estat en condició de secretari, sense que s’hagi considerat convenient una obertura d’aquesta fase a persones o institucions de prestigi (antics magistrats, experts, institucions i organitzacions de defensa dels drets humans…) ni tan sols l’exigència de motivació o informe en les propostes de la terna final que s’eleva al Consell de Ministres. Almenys, de la normativa aprovada pel Consell d’Europa es dedueix un curriculum vitae comú dels candidats, encara que estiguem molt lluny d’exigir si més no una expressió de la concepció que els candidats tinguin de la tasca que van a exercir com a magistrats.
En la designació d’un magistrat no caben quotes (encara que sí en una terna). Això no significa, no obstant això, que el procediment no pugui (i fins i tot hagi de) sotmetre’s a un debat polític i parlamentari i a una explicació pública dels mèrits dels candidats però, sobretot, de la seva concepció de la tasca judicial. Mantenir en aquest àmbit l’opacitat i la dubtosa responsabilitat pròpies del Govern ens ha portat ja a decisions lamentables i difícils d’empitjorar en un procediment amb intervenció parlamentària, encara que desitjablement millor exercida que la realitzada per designar als magistrats del nostre TC.
