Nou Reglament de la Conferència de Presidents: avenç o retrocés?

En els últims anys, fruit en gran manera de la crisi del coronavirus, ha reflotat a nivell general (tant en l’entorn polític com acadèmic) la idea que la cooperació resulta essencial en l’Estat autonòmic. La pandèmia ha suposat un clar impuls a les dinàmiques que haurien de governar la quotidianitat del model compost i ha implicat, a més, que alguns òrgans que canalitzen la cooperació tornin a ser objecte d’atenció i debat. Entre aquests òrgans es troba la Conferència de Presidents, que ha ressorgit amb força després de diversos anys d’inactivitat (o, si se’m permet, d’activitat intermitent). Com és sabut, aquesta institució, que va sorgir inicialment en els federalismes de llengua alemanya i que es va adoptar (i va adaptar) al nostre país al començament d’aquest segle, ha estat crucial per a la coordinació dels Executius estatal i autonòmics durant els mesos més durs de la crisi sanitària. Avui torna a prendre protagonisme en l’agenda pública després dels acords adoptats en les últimes reunions de 2021 i 2022 que, pel que sembla, marquen la senda d’una nova etapa de cooperació autonòmica.

La Conferència és, en essència, un òrgan de cooperació, m’arrisco a dir, l’òrgan de cooperació més important de l’Estat autonòmic. I ho entenc així per diverses raons: està cridada a ser un espai de faci fallida de la bilateralitat a la qual estem (mal)acostumats; constitueix la cúspide del sistema de conferències, tenint la capacitat d’adoptar polítiques que afecten els nivells més tècnics; és una institució de trobada i diàleg polític que afavoreix la vigència i supervivència de la lleialtat autonòmica; està destinada a propiciar la presa de decisions consensuada en aquelles polítiques que afecten l’Estat autonòmic en el seu conjunt, etc. En definitiva, en potència, la Conferència hauria de “ser susceptible no sols d’analitzar les grans qüestions i problemes relatius a l’Estat Autonòmic, sinó també d’adoptar posicions compartides i decisions rellevants (…), així com de definir i reformular, en el marc dels interessos generals, els interessos comuns de les Comunitats Autònomes i les línies mestres de les estratègies per a la seva satisfacció” (Cámara Villar, 2005: 125).

Com tots sabem, aquest espai no va néixer en paral·lel a l’Estat autonòmic: es va gestar pràcticament en la seva adultesa primerenca. Que el constituent no l’hagi tingut en compte no resulta desraonat. No hem de passar per alt que en 1978 no se sabia com es configuraria definitivament aquell sistema territorial innominat previst en el Títol VIII. Recentment en 2004, prenent com a referència indiscutible tant la Conferència dels primers ministres alemanya (Ministerpräsidentenkonferenz) com l’austríaca (Landeshauptleutekonferenz), es va convocar la primera reunió que va comptar amb l’assistència perfecta de tots els presidents autonòmics junt, és clar, al president del Govern espanyol.

Cinc anys més tard i tres reunions pel mig, es va aprovar el primer Reglament de la Conferència[1]. Es tractava d’una norma breu en la seva extensió, però significativa en la seva essència. Es definia la Conferència com el “màxim òrgan de cooperació política entre el Govern d’Espanya i els Governs de les Comunitats Autònomes i les Ciutats de Ceuta i Melilla” (art. 1). Al seu torn, es regulaven algunes qüestions bàsiques de la Conferència com el seu objecte, composició, la forma que adoptarien les seves decisions, la creació d’un comitè preparatori, etc. No obstant això, el fet d’establir regles com aquestes (fins i tot les més bàsiques) suposava un faci fallida respecte de les altres Conferències de l’entorn, que van optar tradicionalment per una cooperació no encotillada.

Uns anys més tard es va aprovar la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic, l’art.146 de la qual regulava (per primera vegada a nivell legal) la Conferència. Es tracta d’un precepte succint l’única innovació del qual és que afegeix a la configuració d’aquest òrgan de cooperació l’adjectiu «multilateral». En la resta, podria considerar-se un bon (i concís) resum del Reglament. Si bé no arriba a la constitucionalització desitjada per Tajadura (2018: 568-569), la veritat és que suposa un reconeixement normatiu transcendental per a aquest òrgan, almenys des del sistema de fonts.

El primer Reglament va estar vigent fins el mes de gener de 2017, quan va tenir lloc la VI Conferència, en la qual es va aprovar la seva modificació[2]. En aquella ocasió, es va aprofundir en el marc jurídic del “Comitè preparatori, d’impuls i seguiment” (art. 8), i es va acordar la celebració anual de trobades. La celebració periòdica establerta, no obstant això, no va aconseguir quallar en la voluntat cooperativa. Així ho acredita el fet que entre 2017 i març de 2020 no s’hagi celebrat ni una sola trobada, i que la seva reactivació s’hagi produït circumstancial i conjunturalment amb motiu de la pandèmia de la Covid-19.

Ja en un període de (possible) consolidació institucional de la Conferència, després de catorze reunions extraordinàries i monogràfiques sobre el coronavirus i sis trobades (pel que sembla) ordinaris, es torna a “modificar” el Reglament[3]. L’esmentada “modificació” va ser anunciada prèviament per la Ministra de Política Territorial i portaveu del Govern, pràcticament amb quatre mesos d’antelació a la Conferència en la qual se sotmetria a aprovació[4]. Segons assenyala el comunicat oficial del Complex de la Moncloa, aquesta reforma respondria al “reclam” de molts dels assistents de la XXIV Conferència (celebrada a Salamanca el 30 de juliol de 2021) de “adaptar aquest òrgan a les noves necessitats que existeixen en el marc de la cooperació entre administracions”.

Doncs bé, en la coneguda com a “Conferència de la Palma” (XXVI Conferència de Presidents) de 13 de març de 2022, va donar a llum la nova reglamentació que inclou nombroses innovacions, algunes més transcendentals que d’altres. Per primera vegada, el Reglament compta amb un Preàmbul que no sols serveix d’avantsala per a comentar els principals canvis. Funciona, a més, com una mena de “declaració d’intencions”, amb enunciats significatius, com que la Conferència “es va convertir des del principi en una peça clau en l’èxit del model autonòmic” (alguna cosa que resulta no poc significatiu, tenint en compte que va sorgir 26 anys després que el propi model); que ha de ser “la clau de volta [del] sistema reforçat de cooperació entre Administracions públiques”; o que “ha de ser el referent de la col·laboració entre institucions”, facilitant “un exercici eficaç i lleial de les competències dins del nostre sistema institucional”.

Entre les principals novetats del nou Reglament, l’anàlisi del qual mereix un estudi més detingut, m’agradaria ressaltar les següents:

• En primer lloc, un dels punts més destacats (no m’animo a dir destacables) del nou Reglament és que s’eleva el nombre mínim de reunions de la Conferència d’una a dues (art. 4.1). Això porta a pensar (per pura lògica, res es diu sobre aquest tema) que la periodicitat de les trobades passarà a ser semestral.
• Si bé es manté que la seu de la Conferència és el Senat, s’aclareix que correspon al Comitè preparatori determinar a on es realitzarà la reunió (art. 4.4). És una bona decisió, ja que permet la participació indirecta de les Comunitats i Ciutats Autònomes en la presa de decisions sobre el lloc concret en què es realitzaran les trobades.
• Es reconeix la possibilitat que les Conferències se celebrin en format electrònic. Però cal no oblidar que aquest format va haver d’articular-se d’un moment a un altre en les Conferències extraordinàries de la Covid-19, per la qual cosa l’única novetat és el reconeixement reglamentari del mitjà electrònic, amb alguns límits que em semblen una miqueta estranys, com que necessàriament els membres hagin d’estar en territori espanyol (art. 4.5).
• Es regula la forma en què es prepararà l’ordre del dia, la qual cosa implica l’eixamplament les facultats del Comitè preparatori (art. 5).
• El Comitè preparatori deixa de ser “d’impuls i seguiment” de la Conferència (art. 9). Se li encomanen més funcions quant a la conformació de l’ordre del dia i el govern intern de la Conferència i s’estableixen unes certes regles per a l’adopció d’acords.
• Es reforça el vincle entre la Conferència de Presidents i les Conferències Sectorials. S’introdueix, entre les competències de la Conferència de Presidents, la facultat d’acordar directrius de funcionament per a les Conferències Sectorials (art. 2.5). Així mateix, aquestes Conferències podran sol·licitar, per unanimitat dels seus membres, la inclusió d’un assumpte en l’ordre del dia de la Conferència de Presidents [art. 5.2.b)].
• Es crea l'”Oficina de la Conferència de Presidents” (art. 10), adscrita al Ministeri de Política Territorial (o al qual el substitueixi en matèria de cooperació territorial). El seu objectiu és donar suport tècnic i administratiu a l’acció de la Conferència, el Comitè preparatori i les Comissions i Grups de Treball que es constitueixin. És, en definitiva, una secretaria administrativa, dirigida per un Secretari General nomenat pel Comitè preparatori. Cal destacar que el Reglament res diu sobre els requisits que ha de complir la persona que ocupi aquesta Secretaria General.

No desconec que el mètode utilitzat en aquesta reforma ha estat el mateix que tradicionalment s’ha seguit a Espanya en relació amb la pràctica totalitat dels òrgans de cooperació: tractar d’encotillar la cooperació amb regles, sota l’equivocada premissa (des del meu humil punt de vista) que més regles suposen una millora o aprofundiment de les dinàmiques col·laboratives. Sobren exemples en el nostre Estat autonòmic per a demostrar que la regulació de la cooperació moltes vegades va en detriment de la pròpia institució. Sense anar més lluny, pensem en les reunions de la Conferència: si entre 2009 i 2017 es van celebrar només quatre reunions i entre 2017 i 2020 cap què porta a pensar que establir reglamentàriament un mínim anual de trobades servirà per a activar la voluntarietat dels ens que componen la Conferència?

Podria opinar-se que les dinàmiques han canviat, que entre 2020 i 2022 es van celebrar diverses reunions ordinàries de la Conferència i que establir un mínim de dues reunions anuals seria simplement reglamentar el costum cooperatiu. No obstant això, no hem d’oblidar que la majoria d’aquestes trobades es van celebrar en el marc de la crisi de la Covid-19 i en moments de màxim interès dels governs autonòmics per la possible bonança que portaria aparellada l’activació del Pla de Recuperació, Transformació i Resiliència.

Quan tot això passi, es mantindrà la cooperació multinivell o es tornarà, com sempre, a preferir la cooperació bilateral? Al costat d’això, resulta significatiu que altres Conferències de l’entorn (v. gr. Alemanya o Àustria) no hagin seguit la premissa espanyola de “a major cooperació, major reglamentació”. Pensi’s que aquestes Conferències, a diferència del que ha ocorregut a Espanya, mai van funcionar sota regles escrites. Però sobretot que, igual que va ocórrer aquí, durant els últims tres anys van incrementar significativament les seves trobades. Aquesta realitat, no obstant això, i més enllà de tots els problemes que han tingut per a l’adopció consensuada de decisions, no ha portat al fet que els Länder es decantin per reglamentar el seu funcionament. Tot el contrari.

Puc ser una miqueta negatiu, no ho nego. Però és que soc de la idea que aquest tipus d’òrgans, el propòsit dels quals és netament polític, hauria de funcionar amb menys regles. Caldrà veure què ocorre en la realitat en els pròxims anys. Tant de bo que les bones dinàmiques (i les bones pràctiques) de la pandèmia calin en el més profund del sistema i que la meva percepció sobre el Reglament sigui equivocada. Ho dic pel bé del nostre Estat autonòmic.

[1] Aquest Reglament va ser publicat al BOE com a Ordre TER/3409/2009, de 18 de desembre, per la qual es disposa la publicació del reglament intern de la Conferència de Presidents (en castellà).

[2] Aquest Reglament va ser publicat al BOE com a Ordre PRA/265/2017, de 23 de març, per la qual es publica l’Acord pel qual es modifica el reglament intern de la Conferència de Presidents (en castellà).

[3] En rigor, per les formes, se substitueix per un de nou. Aquest Reglament va ser publicat al BOE com a Ordre TER/257/2022, de 29 de març, per la qual es disposa la publicació del Reglament de la Conferència de Presidents.

[4] Vid. “Rodríguez: ‘Alcanzaremos acuerdos en la Conferencia de Presidentes porque Gobierno y comunidades autónomas vamos a trabajar en lo que nos une’”, La Moncloa, 26.11.2021. Disponible a: https://www.lamoncloa.gob.es/serviciosdeprensa/notasprensa/territorial/Paginas/2021/261121-comite-conferencia-presidentes.aspx. Datade consulta: 25.05.2022.

Referències bibliogràfiques:

• Tajadura Tejada, J. 2018. La Conferencia de Presidentes: origen, evolución y perspectivas de reforma. Revista de Derecho Político (101), 549–572. https://doi.org/10.5944/rdp.101.2018.21971.
• Cámara Villar, G. 2005. La Conferencia de Presidentes como instrumento de integración para el Estado Autonómico: problemas y perspectivas. El estado autonómico: integración, solidaridad, diversidad, 117–134.

Referències normatives