L’ordenació dels temps i la vida parlamentària a través dels òrgans rectors de les cambres legislatives, per Maria Ballester Cardell

El passat 21 de maig va tenir lloc la sessió constitutiva de les Corts Generals i en elles es va procedir a decidir la composició, a partir d’uns pactes polítics previs, de les Meses del Congrés dels Diputats i del Senat. Aquest mateix dia, el Tribunal Constitucional deliberava sobre el recurs d’empara, interposat per diversos diputats del Grup Parlamentari Socialista del Parlament de Catalunya, sobre l’Acord de la Mesa del Parlament pel qual s’estableix el sistema de votació per a elegir al senador autonòmic.

En aquests últims anys, el pas del bipartidisme al pluripartidisme, tant en l’àmbit estatal com autonòmic, obre un nou escenari en el qual les assemblees legislatives recuperen la seva centralitat i tota la seva significació institucional i política. I dins d’elles, la funcionalitat de la Mesa, com a estructura de suport de la majoria parlamentària resulta, si cap, encara més determinant. Bona mostra d’això ha estat la insòlita situació de la Mesa del Congrés durant la “segona fase” de l’anterior Legislatura, després de l’aprovació de la moció de censura. A partir d’aquest moment, l’òrgan rector de la Cambra utilitza la majoria conformada pel Partit Popular i Ciutadans per a paralitzar diverses iniciatives legislatives presentades per altres grups parlamentaris i també adopta successius acords de pròrroga del termini d’esmenes que, en la pràctica, impossibilita la tramitació d’algunes iniciatives admeses a tràmit pel Ple.

Convé no perdre de vista que la lògica dels òrgans rectors de les assemblees legislatives respon a una tècnica organitzativa per a mantenir un equilibri de poders en el si de les cambres. Aquests òrgans rectors són triats pel Ple, fins i tot abans que s’hagin conformat els grups parlamentaris, i són un producte de les majories parlamentàries. Les Taules s’encarreguen d’organitzar i dirigir l’activitat parlamentària, a partir d’uns interessos objectivats pel propi ordenament jurídic, però sense definir el seu sentit polític. Per elles passen totes les iniciatives dels diputats individualment considerats o dels grups parlamentaris i sobre elles han d’exercir “el degut control legal (que no polític)” (SSTC 118/1995 i 38/1999). En la pràctica, l’elenc de funcions administratives i jurídiques que assumeixen els òrgans rectors –normatives, organitzatives i de direcció- fan d’ells un element de suport parlamentari fonamental per a l’exercici de poder polític. La realitat ens ensenya que la seva importància va més enllà del seu paper institucional i de la seva actuació procedimental. No resulta estrany, doncs, l’interès que suscita la possibilitat de mantenir el control sobre la Mesa, per a assegurar un desenvolupament ordenat de la Legislatura.

A nivell jurisprudencial, hem assistit a una evolució en relació a l’abast i significat de l’admissió i qualificació dels escrits que reben les Taules. En un primer moment, es fa una interpretació àmplia de les facultats dels òrgans rectors, fins al punt de considerar constitucionalment admissible que la Mesa rebutgi determinada iniciatives a partir d’un control material (SSTC 161/1988 i 95/1994, entre altres). Posteriorment, es consolida una línia d’interpretació segons la qual les Taules, quan han de pronunciar-se sobre l’admissió a tràmit, no poden dur a terme una valoració sobre la conformitat constitucional del contingut material de les iniciatives i la seva labor s’ha de cenyir a la verificació de “la regularitat jurídica i la viabilitat processal de la iniciativa, això és, a examinar si la iniciativa compleix amb els requisits formals exigits per la norma reglamentària” (SSTC 124/1995, 38/1999, 107/2001 i 40/2003, entre altres).

La més recent jurisprudència constitucional, reprenent la primera línia interpretativa sobre un possible control material, reforça el paper dels òrgans rectors. Les SSTC 34 i 44/2018, que resolen sengles conflictes entre òrgans constitucionals, examinen el paper de la Mesa respecte de la facultat de veto pressupostari del Govern. En elles s’admet que la responsabilitat de l’òrgan rector en aquests assumptes ha de ser de caràcter tècnic jurídic i que no ha de respondre a criteris d’oportunitat política. Però s’afegeix, que al costat del control formal –a l’efecte de verificar si el Govern ha donat resposta expressa a la remissió de la proposició de llei-, la Mesa ha d’exercir un control material dins del “marge d’aplicació en la interpretació de la legalitat parlamentària” i que permet a la Mesa pronunciar-se sobre “el caràcter manifestament infundat del Govern, sempre que aquest resulti evident”. Aquesta mateixa argumentació és utilitzada en les SSTC 94 i 139/2018 i 17/2019, que resolen sengles recursos d’empara respecte als acords de la Mesa del Congrés dels Diputats que impedeix el tràmit de la presa en consideració de tres iniciatives legislatives, en acceptar el veto pressupostari del Govern. En tots dos casos, el Tribunal Constitucional considera que la Mesa incorre en una incorrecta funció de qualificació, atès que no verifica adequadament, en l’exercici del necessari control material, si la iniciativa legislativa tenia un impacte real i efectiu sobre el pressupost en vigor.

Aquesta mateixa fonamentació, a partir d’una lectura àmplia de les facultats dels òrgans rectors, la trobem en les SSTC 224 i 225/2016 i 71/2017, que resolen els recursos d’empara promoguts contra els acords de la Mesa del Parlament de Catalunya de qualificació i admissió a tràmit de les sol·licituds de posada en marxa de les ponències rectores conjuntes per a elaborar tres proposicions de llei de “desenvolupament bàsic de l’Estatut d’autonomia”. La mateixa doctrina es manté, també, en les SSTC 46 i 47/2018, sobre els Acords de la Mesa que admeten a tràmit, respectivament, la sol·licitud de compareixença del President de la Generalitat “per a valorar els efectes del referèndum d’1 d’octubre” i les propostes de resolució sobre el “procés constituent”; i es consolida en les més recents SSTC 41 I 42/2019, que resolen les empares en relació als Acords adoptats per la Mesa del Parlament sobre la tramitació de sengles proposicions de llei denominades “del referèndum” i “de transitorietat jurídica”.

Quan es preval l’interès polític sobre l’institucional, la inadmissió d’escrits o l’admissió d’iniciatives pot donar lloc a abusos per part dels òrgans rectors que, a més, afecten l’exercici de la funció representativa. La recent jurisprudència del Tribunal Constitucional sobre la potestat d’admissió i qualificació de les Taules de les assemblees legislatives retreu aquelles actuacions -preventives en alguns casos i proactives en uns altres- que, sota el pretext del control estrictament procedimental, han pogut influir el sentit polític de determinades iniciatives, constrenyent els drets fonamentals dels parlamentaris.