La ordenación de los tiempos y la vida parlamentaria a través de los órganos rectores de las cámaras legislativas, por Maria Ballester Cardell
Profesora de Derecho Constitucional de la Universitat de les Illes Balears
El pasado 21 de mayo tuvo lugar la sesión constitutiva de las Cortes Generales y en ellas se procedió a decidir la composición, a partir de unos pactos políticos previos, de las Mesas del Congreso de los Diputados y del Senado. Ese mismo día, el Tribunal Constitucional deliberaba sobre el recurso de amparo, interpuesto por varios diputados del Grupo Parlamentario Socialista del Parlamento de Cataluña, sobre el Acuerdo de la Mesa del Parlament por el que se establece el sistema de votación para elegir al senador autonómico.
En estos últimos años, el paso del bipartidismo al pluripartidismo, tanto en el ámbito estatal como autonómico, abre un nuevo escenario en el que las asambleas legislativas recuperan su centralidad y toda su significación institucional y política. Y dentro de ellas, la funcionalidad de la Mesa, como estructura de apoyo de la mayoría parlamentaria resulta, si cabe, aún más determinante. Buena muestra de ello ha sido la insólita situación de la Mesa del Congreso durante la “segunda fase” de la anterior Legislatura, tras la aprobación de la moción de censura. A partir de ese momento, el órgano rector de la Cámara utiliza la mayoría conformada por el Partido Popular y Ciudadanos para paralizar diversas iniciativas legislativas presentadas por otros grupos parlamentarios y también adopta sucesivos acuerdos de prórroga del plazo de enmiendas que, en la práctica, imposibilita la tramitación de algunas iniciativas admitidas a trámite por el Pleno.
Conviene no perder de vista que la lógica de los órganos rectores de las asambleas legislativas responde a una técnica organizativa para mantener un equilibrio de poderes en el seno de las cámaras. Esos órganos rectores son elegidos por el Pleno, incluso antes de que se hayan conformado los grupos parlamentarios, y son un producto de las mayorías parlamentarias. Las Mesas se encargan de organizar y dirigir la actividad parlamentaria, a partir de unos intereses objetivados por el propio ordenamiento jurídico, pero sin definir su sentido político. Por ellas pasan todas las iniciativas de los diputados individualmente considerados o de los grupos parlamentarios y sobre ellas deben ejercer “el debido control legal (que no político)” (SSTC 118/1995 y 38/1999). En la práctica, el elenco de funciones administrativas y jurídicas que asumen los órganos rectores –normativas, organizativas y de dirección- hacen de ellos un elemento de apoyo parlamentario fundamental para el ejercicio de poder político. La realidad nos enseña que su importancia va más allá de su papel institucional y de su actuación procedimental. No resulta extraño, pues, el interés que suscita la posibilidad de mantener el control sobre la Mesa, para asegurar un desarrollo ordenado de la Legislatura.
A nivel jurisprudencial, hemos asistido a una evolución en relación al alcance y significado de la admisión y calificación de los escritos que reciben las Mesas. En un primer momento, se hace una interpretación amplia de las facultades de los órganos rectores, hasta el punto de considerar constitucionalmente admisible que la Mesa rechace determinada iniciativas a partir de un control material (SSTC 161/1988 y 95/1994, entre otras). Posteriormente, se consolida una línea de interpretación según la cual las Mesas, cuando han de pronunciarse sobre la admisión a trámite, no pueden llevar a cabo una valoración sobre la conformidad constitucional del contenido material de las iniciativas y su labor se debe ceñir a la verificación de “la regularidad jurídica y la viabilidad procesal de la iniciativa, esto es, a examinar si la iniciativa cumple con los requisitos formales exigidos por la norma reglamentaria” (SSTC 124/1995, 38/1999, 107/2001 y 40/2003, entre otras).
La más reciente jurisprudencia constitucional, retomando la primera línea interpretativa sobre un posible control material, refuerza el papel de los órganos rectores. Las SSTC 34 y 44/2018, que resuelven sendos conflictos entre órganos constitucionales, examinan el papel de la Mesa respecto de la facultad de veto presupuestario del Gobierno. En ellas se admite que la responsabilidad del órgano rector en estos asuntos debe de ser de carácter técnico jurídico y que no debe responder a criterios de oportunidad política. Pero se añade, que junto al control formal –a los efectos de verificar si el Gobierno ha dado respuesta expresa a la remisión de la proposición de ley-, la Mesa debe de ejercer un control material dentro del “margen de aplicación en la interpretación de la legalidad parlamentaria” y que permite a la Mesa pronunciarse sobre “el carácter manifiestamente infundado del Gobierno, siempre y cuando este resulte evidente”. Esta misma argumentación es utilizada en las SSTC 94 y 139/2018 y 17/2019, que resuelven sendos recursos de amparo respecto a los acuerdos de la Mesa del Congreso de los Diputados que impide el trámite de la toma en consideración de tres iniciativas legislativas, al aceptar el veto presupuestario del Gobierno. En ambos casos, el Tribunal Constitucional considera que la Mesa incurre en una incorrecta función de calificación, dado que no verifica adecuadamente, en el ejercicio del necesario control material, si la iniciativa legislativa tenía un impacto real y efectivo sobre el presupuesto en vigor.
Esta misma fundamentación, a partir de una lectura amplia de las facultades de los órganos rectores, la encontramos en las SSTC 224 y 225/2016 y 71/2017, que resuelven los recursos de amparo promovidos contra los acuerdos de la Mesa del Parlament de Cataluña de calificación y admisión a trámite de las solicitudes de puesta en marcha de las ponencias rectoras conjuntas para elaborar tres proposiciones de ley de “desarrollo básico del Estatuto de autonomía”. La misma doctrina se mantiene, también, en las SSTC 46 y 47/2018, sobre los Acuerdos de la Mesa que admiten a trámite, respectivamente, la solicitud de comparecencia del Presidente de la Generalitat “para valorar los efectos del referéndum de 1 de octubre” y las propuestas de resolución sobre el “proceso constituyente”; y se consolida en las más recientes SSTC 41 Y 42/2019, que resuelven los amparos en relación a los Acuerdos adoptados por la Mesa del Parlament sobre la tramitación de sendas proposiciones de ley denominadas “del referéndum” y “de transitoriedad jurídica”.
Cuando se prima el interés político sobre el institucional, la inadmisión de escritos o la admisión de iniciativas puede dar lugar a abusos por parte de los órganos rectores que, además, afectan al ejercicio de la función representativa. La reciente jurisprudencia del Tribunal Constitucional sobre la potestad de admisión y calificación de las Mesas de las asambleas legislativas reprocha aquellas actuaciones -preventivas en algunos casos y proactivas en otros- que, bajo el pretexto del control estrictamente procedimental, han podido influir el sentido político de determinadas iniciativas, constriñendo los derechos fundamentales de los parlamentarios.
