Lectura única, reforma del reglament parlamentari i democràcia, per Joaquin Tornos
Catedrático de Derecho Administrativo de la Universidad de Barcelona
Fa ja molts anys, Benjamin Constant ens va dir que “el que preserva de l’arbitrarietat és l’observança de les formes”. Les formes són els llits procedimentals preestablerts per adoptar decisions, els procediments generals que garanteixen el pluralisme, la participació, el debat i la cerca de la millor decisió possible. Les formes no són una càrrega afegida que pugui obviar-se per raons d’oportunitat, sinó una garantia del bon govern i de la bona administració.
Al debat parlamentari, peça central del sistema democràtic, les formes estan contingudes en el Reglament del Parlament, màxima expressió de l’autonomia organitzativa i de funcionament de les Càmeres. El seu contingut i la seva reforma han de tractar-se, per tant, amb summa prudència i bon judici.
Aquesta prudència, que implica el necessari respecte al valor democràtic inherent als procediments legislatius, no s’ha tingut en compte en la pretesa reforma unilateral i arbitrària de l’article 135 del Reglament del Parlament de Catalunya, com ha hagut de recordar el Consell de Garantíes Estatutaries en el seu fundat i ponderat Dictamen 7/2017 de 6 de juliol.
Què pretén la reforma en modificar l’article 135,2 del Reglament? La reforma pretén facilitar el procediment de tramitació de les proposicions de llei a través del mecanisme de lectura única mitjançant la modificació del paràgraf segon de l’article 135 del Reglament. Com és conegut, la tramitació d’iniciatives legislatives en lectura única es caracteritza per l’agilitació procedimental i la supressió de determinats tràmits en la fase central del iter legislatiu comú. És un procediment que es considera excepcional en la mesura que redueix significativament les possibilitats de participació de les minories en el procediment d’aprovació de les normes i, amb això, el pluralisme i el debat.
Aquest procediment està generalment acceptat als Parlaments del nostre entorn cultural. El problema se centra a determinar els requisits d’habilitació per a l’ús d’aquest llit excepcional, i les garanties que poden reduir-se o suprimir-se.
La reforma ara pretesa incideix essencialment en la supressió de tota referència als requisits d’habilitació, de manera que el Ple del Parlament passa a ser plenament sobirà per decidir l’opció per un o un altre procediment. Si abans s’exigia que per acudir a la lectura única “la naturalesa del Projecte ho aconselli o la simplicitat de la formulació ho permeti”, ara el Ple pot decidir sense límit algun.
Doncs bé, en aquest punt la doctrina del CGE és clara i remarcable. El recurs al procediment de lectura única ha de ser excepcional, no pot deixar-se a la lliure decisió del Ple, per la qual cosa el Reglament del Parlament ha d’establir amb caràcter general els supòsits en els quals podrà acudir-se a aquesta via excepcional. Les “formes”, el contingut del Reglament, han d’evitar l’arbitrarietat, ja que també un Ple parlamentari pot ser arbitrari. D’aquesta manera, reiterant a més la seva pròpia doctrina anterior (Dictamen CGE 19/2015), el CGE afirma que els requisits d’habilitació consistents en la naturalesa o la simplicitat de la proposició són uns límits materials que han de condicionar el procediment de lectura única, límits que la reforma del Reglament no pot suprimir. Per tant, la lectura única “no resulta procedent per a la tramitació de lleis de contingut substantiu complex ni per a la innovació significativa en un sector de l’ordenament jurídic o per a la reforma estructural del sistema institucional”. En la part dispositiva es declara que en aquest punt la reforma vulnera els articles 23 CE i 29,1 EAC en la mesura en què omet el requisit de “si la naturalesa de la proposició ho aconsella o la simplicitat de la formulació ho permet”.
El Dictamen del CGE afegeix altres conclusions i consells que haurien de ser tinguts en compte. Destaquem la conclusió relativa al fet que en tot caso el procediment de lectura única no impedeix que les parts legitimades sol·licitin dictamen al CGE.
El Dictamen és de molt especial significació i importància, si es té en compte el context en el qual s’ha decidit escometre la reforma del Reglament parlamentari. En breu es pretendran tramitar lleis, com la del referèndum d’autodeterminació, que de conformitat amb el CGE no podran tramitar-se pel procediment de lectura única. Si així es fes, i més enllà dels seus vicis substantius, la llei resultarà contrària a la CE i a l’Estatut d’Autonomia segons la doctrina del CGE. D’altra banda, si les parts legitimades decidissin acudir al CGE, el CGE haurà d’admetre la petició de Dictamen i declarar la inconstitucionalitat i antiestatutoriedad de la llei per estar-se tramitant pel procediment de lectura única. D’aquesta forma el procés “sobiranista” avançarà al marge de tota cobertura legal vàlida, i ja no només per declaracions del Tribunal Constitucional espanyol.
Una majoria parlamentària conjuntural tracta, doncs, d’imposar una reforma reglamentària autoritària i arbitrària, vulnerant els principis de l’Estat de Dret i els principis de la democràcia. De nou tornem a la importància de les formes, de les regles procedimentals generals que els actors públics han de respectar. Aquesta modificació unilateral ha d’evitar-se. Per a això es van crear els òrgans de control dels Parlaments, i a Catalunya el CGE. Est ha complert amb la seva funció advertint de la antiestatutoriedad i inconstitucionalitat del que pretén la majoria parlamentària. Esperem que el Parlament compleixi finalment són la seva funció i no aprovi la reforma de l’article 135,2 del Reglament parlamentari.
