La proposta de deslocalització del parlamentarisme, per Xavier Arbós
Catedrático de derecho constitucional de la UB
No fa falta estendre’s molt per contextualitzar l’episodi que comentem. Com se sap, Carles Puigdemont es troba a Alemanya, i pot ser detingut si posa un peu a Espanya. Junts per Catalunya, el seu grup parlamentari en la cambra catalana, vol fer possible la seva investidura sense que estigui físicament present en el Parlament, i permetre a més que el govern de Catalunya operi sense que els seus membres hagin de reunir-se en territori català.
Per a això s’ha escollit un procediment de lectura única previst en l’article 138 del reglament del Parlament de Catalunya (RPC). Per aquesta via ha de debatre’s una proposició de llei que pretén reformar la llei de la presidència i del govern de la Generalitat (LPGG) en dos punts. En primer lloc, es vol ampliar l’article 4.3, que es refereix al procediment d’investidura. El precepte disposa que el candidat o candidata a la presidència de la Generalitat presenta “davant del ple” del Parlament el seu programa de govern i sol·licita la confiança de la cambra, i Junts per Catalunya vol que s´afegeixi un paràgraf nou. En ell s’eximeix al candidat o candidata d’estar present en la cambra en cas de “absència, malaltia, o impediment” si el ple de la cambra ho autoritza. En segon lloc, la proposició de llei busca l’addició d’un nou paràgraf 3 a l’article 35 de la llei de la presidència i del govern. L’apartat aspira a que tots els òrgans col·legiats previstos en la LPGG es puguin “constituir, convocar, celebrar les seves sessions, adoptar acords i remetre actes tant de forma presencial com a distància, tret que el seu reglament intern reculli expressament i excepcionalment el contrari.” A més, concreta que, en les sessions que celebrin els òrgans col·legiats, els seus membres poden trobar-se en llocs diferents, sempre que la via de comunicació que utilitzin permeti garantir la identitat dels intervinents. Després de la seva entrada en el registre, Junts per Catalunya va presentar algunes esmenes. Sobre aquestes esmenes i sobre el nucli de la proposició de llei, el Consell de garanties estatutàries (CGE) va emetre un dictamen el passat 26 d’abril, a petició dels grups parlamentaris del PSC i de Ciutadans.
Abans d’entrar en el seu contingut, pot ser interessant fer unes consideracions generals prèvies, al marge de la conjuntura política i de les referències normatives concretes. Perquè l’assumpte que ens ocupa toca de ple el nucli del parlamentarisme tal com ho coneixem al nostre país. La investidura és un moment solemne, en el qual de manera pública el candidat o candidata a la presidència presenta el seu programa davant els representants de la ciutadania. El debat públic subsegüent i la votació són, a més d’un tràmit exigit pel dret, una font de legitimitat. A les preguntes clàssiques “qui mana?” i “per a què mana?” es pot donar resposta, almenys en el plànol institucional, a partir de la investidura: el nom de qui ocupi la presidència i el seu programa.
Una investidura sense la presència del candidat o candidata devalua el debat sobre el programa. No és possible apreciar plenament la credibilitat del seu discurs, ni observar com respon a les crítiques. És difícil si ho fa per videoconferència, i impossible si el discurs és un escrit llegit per un diputat diferent del candidat. I, quant a “com mana?”, hem d’imaginar el supòsit d’un govern que no es reuneix a la mateixa sala, i el màxim responsable de la qual no posa els peus al territori en el qual exerceix les seves atribucions. No sembla que això sigui compatible amb un veritable executiu, capaç de fer complir les lleis i d’orientar la política.
L’acció pública afecta a persones reals que viuen en un territori concret, i, en aquest sentit, no és irrellevant que l’Estatut català (EAC, art. 10) situï les seus permanents del Parlament, de la presidència de la Generalitat i del seu govern a Barcelona. Contempla la possibilitat que es reuneixin fora de la ciutat comtal, però han de fer-ho en tot cas al territori de Catalunya. La reforma proposada per Junts per Catalunya no solament xoca amb la lògica d’un sistema parlamentari, eximint a la més alta autoritat catalana del tràmit d’un debat d’investidura digne d’aquest nom. La regla d’unitat de lloc, temps i acció s’apliquen al funcionament de les cambres en els seus actes més importants. Aquest cànon teatral permet que tingui lloc la representació física, immediata i pública. La literatura, el cinema i les arts escèniques han abandonat aquesta pauta aristotèlica que encotillava la creativitat en la ficció. Però en la realitat de la política prima la responsabilitat davant el públic que forma la ciutadania.
Aquesta responsabilitat s’enquadra en normes concretes del nostre ordenament, que poden ser vulnerades per la iniciativa que comentem. Així ho aprecia el dictamen del CGE, en dos aspectes. El primer es refereix al procediment, i el segon al contingut. Es pretén tramitar la proposta pel procediment de lectura única previst en l’article 138 RPC, i el dictamen del CGE recorda que la llei de la presidència és una norma de desenvolupament de l’Estatut de Catalunya, com disposa el seu article 62. Per la seva importància, cal excloure una via de reforma que fa impossible la formació de la ponència conjunta que preveu l’art. 129.1 RPC. Això és, impedeix que la Mesa opti per afavorir el consens en les modificacions de les principals lleis institucionals. No és poca cosa, i el CGE acompanya la seva argumentació plantejant a més una reserva de reglament, que afecta al principi d’autonomia reglamentària establerta en l’art. 58 EAC. El reglament de la cambra catalana (art. 149 RPC) regula les formes per les quals ha de transcórrer la investidura, i no es possible que la norma legislativa entri en un àmbit que el CGE considera que correspon a la norma reglamentària.
Quant al contingut, el CGE atén tant a la proposta de canvis en la investidura com a les quals afecten al funcionament del govern català. A més dels problemes de la lectura única i la reserva reglamentària, la investidura proposada resulta “manifestament inconstitucional i antiestatutaria” perquè retalla “el contingut nuclear i substantiu del procediment d’investidura”, ja que permet esbiaixar els “principis d’oralitat, contradicció i immediatesa” propis del debat (FJ quart, 1.B), que són recollits en els articles 60.3 i 73 EAC, i en els articles 149 i 150 RPC, entre d´altres. Cal destacar que la proposició arriba a l’extrem d’admetre una investidura en la qual el discurs d’investidura es fa arribar a la cambra per escrit. Ni tan sols un contacte per àudio o vídeo en directe: un text.
El CGE admet la regularitat constitucional i estatutària d’alguna de les propostes de reforma del funcionament del govern català. Així, accepta que hi hagi sessions a distància de l’executiu autonòmic amb l’ús de mitjans telemàtics. No obstant això, recorda que no és admissible, ni en el plànol constitucional ni des del punt de vista de l’Estatut, que aquest tipus de sessions desplacin el règim general de les sessions presencials. I els mitjans telemàtics solament permeten una assistència virtual a l’interior del territori català: recordem que l’art. 10 EAC permet que el govern pugui reunir-se fora de la seva seu barcelonina, però sempre a Catalunya. Qui es trobi fos d’ella està absent i han d’entrar en joc els mecanismes de suplència als quals es refereix l’art. 67.8 EAC. Una de les propostes per reformar l’art. 35 LPGG exclou de fet l’aplicació d’aquests mecanismes si els membres del Govern despatxen per mitjans telemàtics, i el CGE considera per això que s’incompleix l’Estatut.
Com es veu, el dictamen no desqualifica de plànol l’ús de les noves tecnologies. Però fixa uns límits suficientment clars perquè no es desvirtuï el nucli fonamental de la forma de govern parlamentària que estableix l’Estatut d’acord amb l’article 152.1 de la Constitució. En síntesi: el govern català governa des de Catalunya, i qui el presideixi ha de ser investit a Catalunya estant al seu Parlament. No es pot deslocalizar el parlamentarisme.
