La propuesta de deslocalización del parlamentarismo, por Xavier Arbós
Catedrático de derecho constitucional de la UB
No hace falta extenderse mucho para contextualizar el episodio que comentamos. Como se sabe, Carles Puigdemont se encuentra en Alemania, y puede ser detenido si pone un pie en España. Junts per Catalunya, su grupo parlamentario en la cámara catalana, quiere hacer posible su investidura sin que esté físicamente presente en el Parlament, y permitir además que el gobierno de Catalunya opere sin que sus miembros tengan que reunirse en territorio catalán.
Para ello se ha escogido un procedimiento de lectura única previsto en el artículo 138 del reglamento del Parlamento de Catalunya (RPC). Por esta vía debe debatirse una proposición de ley que pretende reformar la ley de la presidencia y del gobierno de la Generalitat (LPGG) en dos puntos. En primer lugar, se quiere ampliar el artículo 4.3, que se refiere al procedimiento de investidura. El precepto dispone que el candidato o candidata a la presidencia de la Generalitat presenta “ante el pleno” del Parlament su programa de gobierno y solicita la confianza de la cámara, y Junts per Catalunya quiere que añada un párrafo nuevo. En él se exime al candidato o candidata de estar presente en la cámara en caso de “ausencia, enfermedad, o impedimento” si el pleno de la cámara lo autoriza. En segundo lugar, la proposición de ley busca la adición de un nuevo párrafo 3 al artículo 35 de la ley de la presidencia y del gobierno. El apartado aspira a que todos los órganos colegiados previstos en la LPGG se puedan “constituir, convocar, celebrar sus sesiones, adoptar acuerdos y remitir actas tanto de forma presencial como a distancia, salvo que su reglamento interno recoja expresa y excepcionalmente lo contrario.” Además, concreta que, en las sesiones que celebren los órganos colegiados, sus miembros pueden encontrarse en lugares distintos, siempre que la vía de comunicación que utilicen permita garantizar la identidad de los intervinientes. Tras su entrada en el registro, Junts per Catalunya presentó algunas enmiendas. Sobre esas enmiendas y sobre el núcleo de la proposición de ley, el Consejo de garantías estatutarias (CGE) emitió un dictamen el pasado 26 de abril, a petición de los grupos parlamentarios del PSC y de Ciudadanos.
Antes de entrar en su contenido, puede ser interesante hacer unas consideraciones generales previas, al margen de la coyuntura política y de las referencias normativas concretas. Porque el asunto que nos ocupa toca de lleno el núcleo del parlamentarismo tal como lo conocemos en nuestro país. La investidura es un momento solemne, en el que de modo público el candidato o candidato a la presidencia presenta su programa ante los representantes de la ciudadanía. El debate público subsiguiente y la votación son, además de un trámite exigido por el derecho, una fuente de legitimidad. A las preguntas clásicas “¿quién manda?” y “¿para qué manda?” se puede dar respuesta, por lo menos en el plano institucional, a partir de la investidura: el nombre de quien ocupe la presidencia y su programa.
Una investidura sin la presencia del candidato o candidata devalúa el debate sobre el programa. No es posible apreciar plenamente la credibilidad de su discurso, ni observar cómo responde a las críticas. Es difícil si lo hace por videoconferencia, e imposible si el discurso es un escrito leído por un diputado distinto del candidato. Y, en cuanto al “¿cómo manda?”, debemos imaginar el supuesto de un gobierno que no se reúne en la misma sala, y cuyo máximo responsable no pone los pies en el territorio en el que ejerce sus atribuciones. No parece que eso sea compatible con un verdadero ejecutivo, capaz de hacer cumplir las leyes y de orientar la política.
La acción pública afecta a personas reales que viven en un territorio concreto, y, en este sentido, no es irrelevante que el Estatuto catalán (EAC, art. 10) sitúe las sedes permanentes del Parlamento, de la presidencia de la Generalitat y de su gobierno en Barcelona. Contempla la posibilidad de que se reúnan fuera de la ciudad condal, pero deben hacerlo en todo caso en el territorio de Catalunya. La reforma propuesta por Junts per Catalunya no solo choca con la lógica de un sistema parlamentario, eximiendo a la más alta autoridad catalana del trámite de un debate de investidura digno de ese nombre. La regla de unidad de lugar, tiempo y acción se aplican al funcionamiento de las cámaras en sus actos más importantes. Ese canon teatral permite que tenga lugar la representación física, inmediata y pública. La literatura, el cine y las artes escénicas han abandonado esa pauta aristotélica que encorsetaba la creatividad en la ficción. Pero en la realidad de la política prima la responsabilidad ante el público que forma la ciudadanía.
Esa responsabilidad se encuadra en normas concretas de nuestro ordenamiento, que pueden ser vulneradas por la iniciativa que comentamos. Así lo aprecia el dictamen del CGE, en dos aspectos. El primero se refiere al procedimiento, y el segundo al contenido. Se pretende tramitar la propuesta por el procedimiento de lectura única previsto en el artículo 138 RPC, y el dictamen del CGE recuerda que la ley de la presidencia es una norma de desarrollo del Estatuto de Catalunya, como dispone su artículo 62. Por su importancia, hay que excluir una vía de reforma que hace imposible la formación de la ponencia conjunta que prevé el art. 129.1 RPC. Esto es, impide que la Mesa opte por favorecer el consenso en las modificaciones de las principales leyes institucionales. No es poca cosa, y el CGE acompaña su argumentación planteando además una reserva de reglamento, que afecta al principio de autonomía reglamentaria establecida en el art. 58 EAC. El reglamento de la cámara catalana (art. 149 RPC) regula las formas por las que debe transcurrir la investidura, y no cabe que la norma legislativa entre en un ámbito que el CGE considera que corresponde a la norma reglamentaria.
En cuanto al contenido, el CGE atiende tanto a la propuesta de cambios en la investidura como a las que afectan al funcionamiento del gobierno catalán. Además de los problemas de la lectura única y la reserva reglamentaria, la investidura propuesta resulta “manifiestamente inconstitucional y antiestatutaria” porque recorta “el contenido nuclear y sustantivo del procedimiento de investidura”, ya que permite soslayar los “principios de oralidad, contradicción e inmediatez” propios del debate (FJ cuarto, 1.B), que son recogidos en los artículos 60.3 y 73 EAC, y en los artículos 149 y 150 RPC, entre otros. Hay que destacar que la proposición llega al extremo de admitir una investidura en la que el discurso de investidura se hace llegar a la cámara por escrito. Ni siquiera un contacto por audio o vídeo en directo: un texto.
El CGE admite la regularidad constitucional y estatutaria de alguna de las propuestas de reforma del funcionamiento del gobierno catalán. Así, acepta que haya sesiones a distancia del ejecutivo autonómico con el uso de medios telemáticos. Sin embargo, recuerda que no es admisible, ni en el plano constitucional ni desde el punto de vista del Estatuto, que este tipo de sesiones desplacen el régimen general de las sesiones presenciales. Y los medios telemáticos solo permiten una asistencia virtual en el interior del territorio catalán: recordemos que el art. 10 EAC permite que el gobierno pueda reunirse fuera de su sede barcelonesa, pero siempre en Catalunya. Quien se encuentre fuera de ella está ausente y deben entrar en juego los mecanismos de suplencia a los que se refiere el art. 67.8 EAC. Una de las propuestas para reformar el art. 35 LPGG excluye de hecho la aplicación de esos mecanismos si los miembros del Gobierno despachan por medios telemáticos, y el CGE considera por ello que se incumple el Estatuto.
Como se ve, el dictamen no descalifica de plano el uso de las nuevas tecnologías. Pero fija unos límites suficientemente claros para que no se desvirtúe el núcleo fundamental de la forma de gobierno parlamentaria que establece el Estatuto de acuerdo con el artículo 152.1 de la Constitución. En síntesis: el gobierno catalán gobierna desde Catalunya, y quien lo presida debe ser investido en Catalunya estando en su Parlamento. No se puede deslocalizar el parlamentarismo.
