L’abús del veto pressupostari en temps de multipartidisme i la democràcia de consens

Javier García Roca
Catedràtic de Dret Constitucional

Miguel Ángel Martínez Lago
Catedràtic de Dret Financer i Tributari
Universidad Complutense de Madrid

Els nostres partits polítics no semblen haver assimilat el canvi de cultura política que comporta el trànsit d’un sistema de bipartidisme imperfecte a un altre de tetrapartidisme imperfecte i, en realitat, a un multipartidisme amb diversos pols d’agregació i molt diversos subsistemes autonòmics. Un escenari molt complex i aliè als usos del vell parlamentarisme majoritari.

PP i PSOE han pogut governar des d’una cultura de l’alternança que resulta avui impracticable i ha de substituir-se per una democràcia de consens; això que Arend Lijphart va cridar democràcia “consociacional”. Suposa passar d’un escenari de majories absolutes, exclusió de les minories de la deliberació —i, com a contrapartida, radicalitat de l’oposició—, a un altre de negociació i acords constants en la presa de decisions. Però no sabem si els nostres representants sabran abandonar els vicis adquirits.

En l’Informe de les CCAA de 2017, advertim que aquest trànsit ja s’estava produint en l’àmbit autonòmic, aconseguint-se estabilitat i governabilitat, però no a nivell nacional, on mai ha existit un govern de coalició i subsisteixen males pràctiques. No és estrany que no siguem capaços de reformar la Constitució ni de trobar sortides polítiques a Catalunya ni de renovar les institucions ni d’aprovar la reforma del finançament autonòmic i local ni tan sols els Pressupostos. Tenim un parlamentarisme i una representació política manifestament millorables, que posposen any rere any totes les reformes pendents. Una democràcia bloquejada, falta de diligència en les respostes i sense capacitat de regeneració.

Amb un Govern feble, minoritari i gairebé desproveït d’aliats, els Pressupostos Generals de l’Estat per 2017 van acabar aprovant-se en el mes de juny, situació que ha tornat a repetir-se aquest any. Els Pressupostos per 2018 han passat el debat de totalitat i estan a l’espera de discutir-se gairebé 7.000 esmenes. En el que portem de Legislatura només s’han aprovat 16 lleis enfront de 31 decrets-llei que es van convalidar pel Congrés, sense tramitar-se després com a lleis de conversió. Al temps, el Govern s’ha habituat a una altra segona mala pràctica: vetar per raons pressupostàries bona part de les proposicions de llei i esmenes que les minories li van posar per davant, tancant el debat parlamentari. La tercera, és la tendència de la Mesa del Congrés a prorrogar -per majoria simple- el termini de presentació d’esmenes de les proposicions de llei per aturar sine die la seva tramitació minoritària. Si jo no puc legislar, que no legisli ningú…

La STC 34/2018, de 13 d’abril, desestima per unanimitat el conflicte d’atribucions entre Govern i Congrés motivat pel veto pressupostari (arts. 134.6 CE i 126.2 RCD). És d’esperar que aquesta decisió posi fi a una pràctica abusiva de l’Executiu i serveixi per recuperar amb sensatesa l’equilibri del sistema de contrapesos que es projecta sobre el Pressupost, limitant un excessiu predomini governamental.

El Grup Parlamentari Socialista va presentar una proposició de llei orgànica sobre la suspensió del calendari d’implantació de la Llei Orgànica 8/2013, de 9 de desembre, per a la millora de la qualitat educativa, l’anomenada Llei Wert. El Govern de la Nació es va oposar a la seva tramitació invocant l’art. 134.6 CE, però la Mesa del Congrés no ho va acceptar i va acordar tramitar la iniciativa per entendre que el Govern no havia justificat de forma objectiva que impliqués augment de crèdits o disminució d’ingressos. El Govern, disconforme, va presentar un conflicte entre òrgans constitucionals contra al Congrés, vindicant la seva potestat exclusiva de veto. El Tribunal Constitucional ve ara a col•locar les coses en el seu lloc i a frenar els abusos mitjançant una interpretació la racionalitat de la qual és incontestable, mereix ser divulgada i ha de ser respectada.

Primer, recorda els seus dos precedents en aquest tipus de conflictes (SSTC 45/1986, de 17 d’abril i 234/2000, de 3 d’octubre), als efectes processals de poder revisar l’assumpte, doncs no es discutia una invasió d’atribucions sinó si el Congrés havia menyscabat la facultat del Govern. Després, invoca altres dos casos referits a la facultat de veto pressupostari (SSTC 223/2006, de 6 de juliol i 242/2006, de 24 de juliol), advertint que “la seva doctrina resulta per si mateixa insuficient per resoldre el conflicte”, per la qual cosa considera necessari “concretar amb major precisió els contorns de la potestat de l’art. 134.6 CE”.

Les conclusions a les quals el Tribunal arriba es poden sintetitzar així:

1a. La Mesa del Congrés ha de fer un control reglat del veto del Govern i no d’oportunitat política, però posseeix, no obstant això, un marge de revisió, havent de motivar la seva decisió.

2a. La inadmissió d’una proposició de llei per l’abús del veto pot violar els drets polítics de les minories i obstaculitzar l’exercici de les funcions parlamentàries, entre elles, la funció representativa.

3a. S’afermen les singularitats de la funció pressupostària del Govern i el Parlament, justificant en les mateixes la potestat de veto del primer durant l’execució del Pressupost, que ha de ser motivada i exercida d’acord amb el “principi de lleialtat institucional”. La conformitat que ha de prestar el Govern i la limitació que comporta al poder legislatiu del Parlament “només és predicable de mesures que incideixin directament sobre el Pressupost aprovat”, no projectant-se sobre qualsevol norma, doncs una interpretació extensiva transgrediria els límits de l’art. 134 CE.

4a. Queda fora de tot dubte que “el veto pressupostari no podrà exercir-se per relació a pressupostos futurs, que encara no han estat elaborats pel Govern ni sotmesos per tant al procés d’aprovació regulat en l’art. 134 CE”; tampoc respecte de les eventuals connexions plurianuals —potenciades per la legislació d’estabilitat pressupostària— del Pressupost en curs.

Atès que el Govern va adduir que la demora en la implantació de la polèmica Llei d’educació podria tenir un impacte negatiu per a l’Estat per la possible pèrdua del finançament del Fons Social Europeu després d’una suposada decisió de la Comissió, el Tribunal Constitucional determina que aquesta justificació no és sinó un esdeveniment futur i incert, i no es desglossa ni especifica als Pressupostos anuals, sent impossible arribar automàticament a tal conclusió. Aquest “eixamplament” de la potestat de veto és incompatible amb la Constitució.

La Sentència enforteix doncs la divisió de poders i el parlamentarisme. Ens preguntem, en fi, quantes vegades hem d’ensopegar en la mateixa pedra perquè la majoria governamental i les minories entenguin que, amb aquest sistema de partits, no existeix un altre escenari —desitjable— que una democràcia de consens, deliberació i negociació, fundada en la col•laboració entre les forces polítiques i allunyar-se de la baralla i l’estratagema permanent, que no generen sinó paràlisi de l’Estat, desafecció ciutadana i deterioració de la integració política dels espanyols.