La garantia del dret a l´educació mitjançant la creació de centres docents: més mercat, menys constitució, per Ramón Plandiura
Abogado
La Constitució Espanyola de 1978 situa l’escola pública com a pal de paller del sistema amb el mandat als poders públics de garantir el dret de tots a l’educació mitjançant la creació de centres docents (art. 27.5). La Constitució conté també el reconeixement de la llibertat de les persones físiques i jurídiques de crear centres docents (art. 27.6) i un mandat als poders públics d’ajudar a aquells centres docents que reuneixin els requisits que la llei estableixi (art. 27.9), però la garantia del dret a l’educació pivota sobre l’escola pública amb l’exigència de proactivitat dels poders públics per a crear centres.
La primera pregunta a fer és si aquest disseny constitucional és recognoscible a la legislació educativa orgànica de l’Estat. Segurament, després de la Llei orgànica 8/2013, de 9 de desembre, de millora de la qualitat educativa (LOMCE), es podria avançar que, en tot cas, és menys recognoscible.
Com se sap, la LOMCE forma part d’aquesta sèrie de lleis que no deroguen i substitueixen altres lleis, sinó que les retoquen i les desequilibren. En aquest cas, les lleis afectades han estat la Llei orgànica 2/2006, de 3 de maig, d’educació (LOE), i, en menor mesura, la Llei orgànica 8/1985, de 3 de juliol, del dret a l’educació (LODE), les dues lleis orgàniques de referència de l’ensenyament no universitari. Algunes de les afectacions posen en entredit l’obligació dels poders públics de garantir el dret de tots a l’educació mitjançant la creació de centres docents i apunten a un model en el qual els poders públics dilueixen la seva presència en el sistema i l’escola pública veu més limitades les possibilitats de créixer i enfortir-se.
No s’abordaran aquí les vies a través de les quals s’afebleixen les garanties de compliment de les obligacions dels poders públics, que és justament la finalitat que una llei orgànica com aquesta ha de perseguir (art. 149.1.30 de la Constitució), i que són ja perceptibles en la redacció del nou art. 2bis.1 de la Llei, que difumina les Administracions educatives en el conjunt d’elements que integren el sistema educatiu, públics i privats, als que s’atribueix indiferenciadament funcions de regulació, finançament i prestació d’uns serveis que ja no es qualifiquen de públics. Tampoc s’abordaran aquí totes les mesures encaminades a satisfer els interessos dels titulars de l’escola privada, que van des de l’ampliació de la durada dels concerts i la concertació preferent de nous cicles (nou art. 116.1 i 6 de la LOE), fins a la introducció de criteris de mercat en la programació (nou art. 109.1) i de competitivitat en la relació entre centres (nous arts. 120.3 i 147.2 de la LOE i la supressió de l’antic art. 140), o fins l’enfortiment dels titulars dels centres privats concertats en detriment dels consells escolars de centre (nou art. 57 de la LODE), que perden a més la presència del representant municipal (nou art. 56.1 de la LODE), i en detriment de la posició dels directors de les escoles, més febles davant dels titulars (nous arts. 54.2 i 59.2 de la LODE).
Si bé totes aquestes mesures contribueixen a la construcció del nou model, n’hi ha unes que tenen una relació més directa amb l’obligació dels poders públics de garantir el dret de tots a l’educació mitjançant la creació de centres, continguda a l’art. 27.5 de la Constitució. Dues d’aquestes mesures es concreten en una supressió i en una addició.
El que es suprimeix és que hagi de ser pública la suficiència de places que han de garantir les Administracions educatives i el nou art. 109.1 parla només de places suficients. L’addició és que el nou art. 116.8 de la LOE disposa que les Administracions educatives podran convocar concursos públics per a la construcció i gestió de centres concertats sobre sòl públic dotacional, sòl fins ara reservat a la creació i construcció de centres públics.
Sembla raonable entendre que sense l’obligació dels poders públics de crear centres suficients per garantir el dret a l’educació i atesa la pràctica universalització de la concertació a l’escola privada, l’expansió de la qual la LOMCE impulsa, s’ha alterat l’equilibri dels arts. 27.5, 27.6 i 27.9 de la Constitució. Sembla igualment raonable dir que, de retruc, el nou escenari afecta també el dret dels pares a que el seus fills rebin la formació moral i religiosa que estigui d’acord amb les seves conviccions (art. 27.3 de la Constitució) en la mesura que l’ideari de l’oferta d’escola privada no s’avingui a les conviccions de les famílies i no s’asseguri una oferta d’escola pública suficient.
La segona pregunta a fer és si, en el model català, el disseny constitucional de l’art. 27.5 -en relació amb els arts. 27.6 i 27.9- és més recognoscible. La resposta és que no és pas més recognoscible que en la legislació educativa orgànica estatal.
La Comissió de la ponència de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya de 2006, en la seva redacció de 8 de juliol de 2005, en consonància amb el mandat de l’art. 27.5 de la Constitució, reconeixia en l’art. 21.1 el dret de totes les persones a l’ensenyament públic i de qualitat i a accedir-hi en condicions d’igualtat. Fruit de les transaccions apressades del darrer moment, a la manera que ha procedit a fer la LOMCE amb la redacció originària de la LOE, la redacció final de l’Estatut de 30 de setembre de 2005, va suprimir el dret a l’ensenyament públic per parlar només del dret a una educació de qualitat. En sintonia amb l’Estatut, la Llei 12/2009, de 10 de juliol, d’educació (LEC), no conté preceptes que advoquin per la proactivitat de les Administracions educatives per a garantir places escolars públiques suficients i, quan trasllada l’art. 27.5 de la Constitució al text de la Llei, el rellegeix i omet tota referència a l’obligació dels poders públics de crear centres (art. 4.2). La LEC, també molt sensible als interessos dels titulars de l’escola privada, inclosa la protecció de la concertació de les escoles que segreguen per sexe, no parla d’oferir sòl públic per a la construcció de centres privats però sí d’establir mecanismes de foment de les inversions en ampliacions, millores, reformes i nova construcció de centres privats concertats.
Un i altre model, l’estatal i el català, desequilibren el joc dels arts. 27.5, 27.6 i 27.9 de la Constitució, entre altres, amb el buidatge de l’art. 27.5, que obliga a la proactivitat dels poders públics en la creació de centres per garantir el dret a l’educació i amb el desplaçament d’aquest rol a la iniciativa privada i al mercat.
