De nou sobre la reversibilitat dels drets prestacionals reconeguts en la Constitució. El dret a la sanitat, el Reial Decret llei 12/2012 i la STC 139/2016, per Joaquin Tornos Mas

(English version).

La Constitució espanyola, dins el capítol tercer del títol primer, relatiu als principis rectors de la política social i econòmica del nostre sistema constitucional, inclou alguns “drets”, com és el cas del dret a la salut o a un habitatge digne. El paràgraf tercer de l’article 53 de la mateixa Constitució necessita que aquests “drets” són de configuració legal i que només podran ser al·legats davant la jurisdicció ordinària d’acord amb el que disposin les lleis que els reconeguin.

D’aquesta manera el legislador ordinari adquireix un protagonisme determinant per establir el contingut d’aquests drets prestacionals, contingut que depèn de les prestacions que el legislador s’imposi amb caràcter obligatori als poders públics.

Però, ¿és totalment lliure legislador en el moment de configurar aquest contingut i concretar les prestacions exigibles per part dels ciutadans?

D’una banda la caracterització dels principis rectors com “mandats d’optimització” ha intentat atribuir a aquests principis un contingut en tot cas positiu i incrementalista. El legislador, d’acord amb aquesta teoria, ha de tractar en tot cas d’ampliar les obligacions públiques per aconseguir el major nombre de prestacions possibles a favor dels ciutadans.

Però, d’altra banda, en situacions de crisi econòmica s’ha plantejat la necessitat de poder establir reduccions a prestacions ja reconegudes per tal essencial de garantir la sostenibilitat del sistema econòmic-financer i amb això mantenir l’activitat prestacional realment assumible.

La Sentència del Tribunal Constitucional de 21 de juliol de 2016 (ja comentada en aquest mateix bloc pel professor David Moya en relació a les retallades en l’atenció sanitària als immigrants) dictada en relació al real decret llei 16/2012 de 20 d’abril , ha tornat a incidir en aquesta qüestió, incorporant al debat sobre la reversibilitat dels drets prestacionals un interessant vot particular, el formulat pel magistrat Valdés- Re, al qual s’uneix la magistrada Adela Asúa. Vot particular que creiem mereix ser destacat.

El Reial decret llei 16/2012, que significativament porta per títol “mesures urgents per garantir la sostenibilitat del Sistema Nacional de Salut”, es va aprovar en un moment de greu crisi econòmica, estant l’Estat espanyol sotmès a fortes pressions de les institucions comunitàries per reduir el dèficit públic. Amb aquesta finalitat el Reial Decret Llei introdueix una sèrie de retallades en l’assistència sanitària. En síntesi, s’abandona la política fins llavors desenvolupada a favor d’un sistema sanitari de protecció universal per tornar a un model basat en l’assegurament, el que deixa fora del sistema púbic a determinades persones, i, d’altra banda, es limita l’accés dels estrangers empadronats sense autorització de residència a la major part de les pestaciones de l’assistència sanitària púbica.

En la sentència, el Tribunal Constitucional, com ja havia establert en altres sentències, no dubta a insistir en el caràcter “reversible” de les prestacions anteriorment garantides, reconeixent en aquest sentit una àmplia llibertat al legislador. Així, s’afirma que donada la ubicació sistemàtica de l’article 43 CE, “ens trobem davant d’una remissió a la llibertat de configuració del legislador ordinari que deriva del que disposa l’article 53,3 a relacional article 43,2 CE”. Es reconeix que el Reial decret llei “suposa un gir a l’anterior política de progressiva extensió de l’assistència gratuïta o bonificada”, però es va desataca que aquest gir és en relació a una llei anterior, no davant d’un contès definit en la Constitució i per tant immodificable. La reversibilitat, s’afegeix, s’aprecia pel legislador atenent a les circumstàncies concurrents (en aquest mateix sentit, les SSTC 41/2013 i 49/2015).

Enfront de la doctrina majoritària ens sembla important destacar el contingut del vot particular abans citat, ja que proposa la necessitat d’abordar aquesta important qüestió de la reversibilitat del contingut dels drets constitucionals des d’un plantejament més ponderat, més d’acord, creiem, amb la funció que correspon al Tribunal Constitucional de tractar de garantir la posició dels ciutadans davant dels poders públics, no només com a garantia de drets de llibertat sinó també com a garantia del contingut dels drets prestacionals.

El vot particular considera la reforma clarament regressiva, desproporcionada i no suficientment motivada. Admetent la reversibilitat en la determinació del contingut del dret a la salut, afirma que la norma restrictiva hauria de complir un triple requisit: les restriccions haurien d’establir per llei, ser necessàries en una societat democràtica i ser proporcionades a la fi que persegueixen. Fixada la doctrina general s’assenyala que en el cas enjudiciat les reduccions establertes no són proporcionades, ja que no es justifica la seva necessària imposició en garantia de la sostenibilitat financera del sistema públic sanitari, mentre que d’altra banda suposen deixar fora del sistema de prestacions sanitàries a un col·lectiu particularment vulnerable.

Creiem que l’exigència d’aquest triple test hauria de convertir-se en un criteri de general aplicació en el futur per a l’anàlisi de la constitucionalitat de noves lleis que tracten d’imposar noves retallades en prestacions ja reconegudes i sobre les que s’havia construït la cohesió social.