El valor de les referències de lleialtat en els Estatuts d’Autonomia

De la lleialtat federal a la lleialtat autonòmica

Els Estats compostos com l’espanyol compten, per la seva pròpia essència, amb un principi constitucional l’objectiu principal del qual és el manteniment de l’estructura territorial. Aquest principi, que pot aparèixer per escrit en la Constitució o desprendre’s implícitament d’ella, es materialitza a través de diferents tècniques que, d’una banda, articulen les relacions entre l’Estat i els ens intermedis o que, per un altre, procuren limitar els problemes territorials, arbitrant un ventall de solucions davant aquelles conductes que atemptin contra l’equilibri competencial.

La “invenció” d’aquest principi, habitualment anomenat lleialtat federal (en alemany, Bundestreue), no respon, com inicialment podria pensar-se, a les primeres manifestacions d’aquest model territorial (per exemple, el federalisme nord-americà). Per contra, el seu naixement va tenir lloc a principis del segle passat a Alemanya, primer en el pla teòric i després en el jurisdiccional, sent reconegut en nombroses sentències del Tribunal Constitucional Federal alemany (Bundesverfassungsgericht), pràcticament des de l’inici de la seva activitat. Ha arribat a convertir-se en aquell Estat en un important paràmetre de control de constitucionalitat en el marc dels conflictes territorials.

Al nostre país, no hi ha dubte del seu reconeixement doctrinal (diversos autors reconeixen aquest principi com a consubstancial al nostre sistema territorial). Tanmateix, la seva configuració jurisprudencial ha estat més aviat tímida. Això és degut a que de la doctrina del Tribunal Constitucional no sorgeix una línia jurisprudencial nítida respecte d’un principi similar al de lleialtat federal alemany, adoptant la forma autòctona de “lleialtat autonòmica”. No obstant això, si prenem en consideració la jurisprudència sobre diferents principis com ara lleialtat constitucional, lleialtat institucional, solidaritat, col·laboració i les seves tècniques (auxili, cooperació i coordinació), sí que és possible parlar d’una doctrina, dilatada i dispersa, sobre la lleialtat territorial.

Però més enllà de la teoria i de la jurisprudència, el nostre ordenament compta amb un important conjunt de normes infraconstitucionals que reflecteixen el principi de lleialtat territorial. A nivell estatal, per exemple, la Llei 40/2015, d’1 d’octubre, de Règim Jurídic del Sector Públic inclou nombroses al·lusions al principi i a les diferents tècniques per les quals es materialitza. Al seu torn, la Llei orgànica 8/1980, de 22 de setembre, de Finançament de les Comunitats Autònomes, també conté referències a la lleialtat. Entrant en l’àmbit normatiu, crida l’atenció que nombrosos Estatuts d’Autonomia reformats al començament d’aquest segle hagin inclòs en el seu articulat diversos preceptes que, d´una o altre forma, s’acosten al principi o al seu contingut.

Esments de lleialtat en els Estatuts d’Autonomia de segona generació

Dels disset Estatuts d’Autonomia vigents, vuit d’ells inclouen una o més referències a la lleialtat. Aquesta dada ens avança que no es tracta d’una realitat generalitzada en el nostre sistema: nou Estatuts, poc més del 50%, no s’han preocupat per posar blanc sobre negre l’assumpte (són els d’Astúries, Cantàbria, Castella-la Manxa, Galicia, La Rioja, Madrid, Murcia, Navarra i el País Basc).

Les expressions de lleialtat que es recullen en els Estatuts d’Autonomia són de diferent tipus. Podrien agrupar-se en cinc categories diferents:

1. Com a principi que regula les relacions entre la Comunitat Autònoma i l’Estat i/o altres Comunitats (Art. 3.1 de l’Estatut de Catalunya; art. 219.1 de l’Estatut d’Andalusia; art. 59.3 de l’Estatut de València; art. 191.1 de l’Estatut de les Illes Canàries; art. 61.1 de l’Estatut d’Extremadura; art. 116 de l’Estatut de les Illes Balears; i art. 57 de l’Estatut de Castella i Lleó).
2. Com a principi regulador de les relacions financeres amb l’Estat (Arts. 201.2 i 209 de l’Estatut de Catalunya; arts. 175.2.e) i 183.1 de l’Estatut d’Andalusia; arts. 103.1 i 107.4 de l’Estatut d’Aragó; art. 86.1 de l’Estatut d’Extremadura; arts. 120.2.b) i 122 de l’Estatut de les Illes Balears; i art. 120.2.b) de l’Estatut de les Illes Balears).
3. Com una sort de principi de lleialtat infraautonòmica, que vincula a la Comunitat Autònoma amb els seus ens locals i a aquestes entre si (Art. 90 de l’Estatut d’Andalusia; art. 59.1 de l’Estatut d’Extremadura; i art. 48 de l’Estatut de Castella i Lleó).
4. Com a principi lligat a les relacions interadministratives (Art. 62.2 de l’Estatut d’Aragó; art. 194.1 de l’Estatut de les Illes Canàries; i art. 59.3 de l’Estatut de València).
5. Com a principi específic referit a alguns assumptes puntuals, que desborden les categories anteriors (art. 74.1 de l’Estatut de les Illes Balears, que es refereix a tal principi com a fonament i marc general de la Conferència autonòmica de Presidents i de l’art. 7.9 de l’Estatut d’Extremadura, que utilitza el terme “lleialtat” en les relacions entre la Comunitat Autònoma i el Govern de Portugal, per la seva proximitat territorial i les estretes relacions polítiques que sempre han desenvolupat).

Del conjunt d’aquestes categories només dues, les primeres en el seu ordre, afecten a altres nivells territorials aliens a l’àmbit d’autonomia de la pròpia Comunitat. La segona categoria, al seu torn, ens condueix a una de les típiques facetes vinculades a la lleialtat, però no al principi in toto. Aturant-nos, en conseqüència, en la primera de les categories (la més semblant al que comunament es coneix com a lleialtat federal), ens enfrontem a una realitat que no coincideix del tot amb el que succeeix en altres Estats que reconeixen aquest principi: és un ens subnacional el que assenyala les pautes de comportament que han de tenir altres ens (nacional i subnacionals). Sorgeix, en conseqüència, una dinàmica estranya, ja que es crea un camp d’atracció de la lleialtat cap a una Comunitat Autònoma determinada, quan per la naturalesa del sistema aquest camp magnètic hauria de conduir a l’òrgan que ha de vetllar per l’Estat total.

Amb independència que es puguin elaborar elucubracions teòriques sobre la filosofia subjacent a aquests preceptes -les respostes dels quals probablement desemboquen en l’important biaix bilateral del sistema-, crec que resulta clau preguntar-se pel valor jurídic que ostenten. La jurisprudència referent al màxim intèrpret de la Constitució no és, lamentablement, abundant. Excepte inadvertència expressa de la meva part, en l’únic pronunciament en què s’ha expedit sobre l’assumpte, el Tribunal Constitucional va assenyalar el següent:

“Partint del pressuposit que l’Estatut d’Autonomia, com a norma institucional bàsica de la Generalitat de Catalunya aprovada per mitjà d’una Llei orgànica, no és una seu normativa inadequada per a la proclamació dels principis que han d’inspirar el règim d’aquesta relació entre l’Estat central i les institucions pròpies de la Comunitat Autònoma catalana, ha d’afirmar-se, no obstant això, que, més enllà d’aquests principis, la concreta articulació normativa d’aquest règim ha de respondre a exigències estructurals d’ordre constitucional que, com el principi de cooperació de cada Comunitat Autònoma amb l’Estat i de tots ells entre si, és evident que només poden deduir-se de la Constitució mateixa i, en conseqüència, de la jurisdicció que la interpreta, és a dir, d’aquest Tribunal Constitucional” (STC 31/2010, de 28 de juny, FJ 13).

A compte del Tribunal, llavors, aquests esments es limiten a ser normes “inspiradores” del sistema de lleialtat entre les Comunitats Autònomes que les recullen i l’Estat o les altres Comunitats. No donen lloc, en conseqüència, a un mandat d’exigència de vinculació als termes estatutaris, siguin quins siguin. Constitueixen, en definitiva, preceptes que ajuden a construir el sistema de lleialtat, però que no imposen els seus efectes: aquests deriven de la Constitució i el seu reconeixement reposa en el seu intèrpret últim, no en el que assenyali un Estatut. En definitiva, com en el seu moment va assenyalar Montilla Martos, “la regulació que contingui [l’Estatut d’Autonomia] no pot determinar a l’ordenament general de l’Estat ni a altres ordenaments autonòmics” (Montilla, 2015).

Aquesta reflexió mínima pretén tan sols posar sobre la taula un assumpte que podria semblar menys important que uns altres, però que no obstant això podria tenir importants conseqüències de reconèixer-se en algun cas puntual valor jurídic ple, que no inspirador, a aquestes referències estatutàries. Per les dinàmiques i l’esdevenir del sistema no sembla que aquesta possibilitat sigui del tot desgavellada.

Bibliografia

MONTILLA MARTOS, J. A. (2015). Reforma federal y Estatutos de segunda generación. Los Estatutos de Autonomía de segunda generación como modelo para la reforma federal de la Constitución. Thomson Reuters Aranzadi: Cizur Menor (Navarra), p. 61