Reflexiones sobre la reciente reforma constitucional, por Joan Vintró

Catedrático de Derecho Constitucional de la Universidad de Barcelona

La reforma constitucional del art. 135 de la Constitución iniciada el pasado mes de agosto llama fuertemente la atención por su contenido, por el procedimiento seguido y por su misma oportunidad, ya que es la segunda reforma en 35 años. Estas condiciones merecen que se altere el estilo habitual del blog y se alargue su extensión, contraponiendo la visión del contenido y del procedimiento y, reproduciendo además dos comentarios periodísticos de sendos profesores de Derecho Constitucional.

LA REFORMA CONSTITUCIONAL DE 2011: NOTA SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARLAMENTARIO

I. Introducción.

Las Cortes Generales aprobaron la reforma constitucional en 12 días que es el lapso transcurrido entre la fecha de la presentación de la propuesta (27 de setiembre de 2011) y la de la aprobación definitiva por el Senado el 7 de septiembre.

II. El objeto de la reforma constitucional.

Un sucinto resumen del contenido de la reforma constitucional permite constatar con claridad que se trata de una regulación jurídica de una innegable entidad material y no exenta de complejidad en su formulación. Todo ello por diversos motivos: en primer lugar, comporta la afectación directa y general a la capacidad económica de las diversas Administraciones Públicas con el posible condicionamiento de las políticas públicas; en segundo lugar, supone la primera apertura expresa y concreta de la Constitución Española al ordenamiento de la Unión Europea; en tercer lugar, representa la elevación a rango constitucional de principios y criterios de cierta complejidad en materia de déficit y de deuda de las Administraciones Públicas, algunos ya presentes anteriormente en el ordenamiento español y europeo y otros de nueva creación; en cuarto lugar, otorga la prioridad absoluta al pago de los créditos por parte de las Administraciones Públicas; en quinto lugar, contempla la previsión de excepciones a las reglas generales; y, finalmente, prevé la remisión a desarrollos legislativos ulteriores y la entrada en vigor de las medidas concretas en un momento notablemente posterior al de la aprobación.

III. La tramitación por la vía del artículo 167 CE.

Atendiendo al tenor literal del objeto de la reforma -exclusivamente el artículo 135 CE- no cabe duda de que la vía del artículo 167 CE es la correcta ya que el precepto a modificar se encuentra en el Título VII del texto constitucional y, por lo tanto, fuera de los ámbitos reservados al procedimiento del artículo 168 CE (Título Preliminar, Sección 1ª del Capítulo 2º del Título I y Título II). Los requerimientos del artículo 167 CE fueron cómodamente satisfechos tanto en el Congreso como en el Senado ya que el apoyo de los dos grupos mayoritarios (PSOE y PP) permitió superar con holgura el quórum de aprobación de la reforma, es decir, los tres quintos de cada Cámara. De acuerdo con el artículo 167 CE la reforma no fue sometida a referéndum ya que no se presentó ninguna petición en tal sentido formulada por una décima parte de los miembros del Congreso o del Senado.

IV. La tramitación en el Congreso de los Diputados: la aplicación de los procedimientos de urgencia y de lectura única.

De acuerdo con el RCD la decisión sobre la aplicación del procedimiento de urgencia (arts. 93 y 94 RCD) corresponde a la Mesa, mientras que la relativa a la tramitación en lectura única (art. 150 RCD) es competencia del Pleno, a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces. La Mesa acordó que, si la proposición era tomada en consideración y se tramitaba en lectura única, se aplicaría el procedimiento de urgencia con unas determinadas especialidades (BOCG, 329-2, 31-8-2011). El Pleno decidió, mediante dos votaciones específicas (DSCD, 269, 30-8-2011), tomar en consideración la proposición de reforma constitucional y tramitarla en lectura única.

1. El procedimiento de urgencia.

De acuerdo con el artículo 94 RCD la declaración de urgencia adoptada por la Mesa comporta que todos los plazos de tramitación de una determinada iniciativa parlamentaria queden reducidos a la mitad de lo establecido ordinariamente por el RCD y se admite la posibilidad de ampliar la reducción en casos excepcionales (art. 91 RCD).

En el supuesto que nos ocupa, habida cuenta de la tramitación de la proposición de reforma constitucional en lectura única y del modo de instrumentación de la misma acordado por la Junta de Portavoces, la virtualidad de la aplicación del procedimiento de urgencia se proyectará, tal como se examinará en el apartado siguiente, únicamente sobre el plazo de presentación de enmiendas y la convocatoria del Pleno para la aprobación final de la propuesta por el Congreso, aunque, eso sí, haciéndose uso de la máxima reducción de plazos al amparo del artículo 91 RCD. La declaración de urgencia por parte del Congreso de los Diputados repercutirá también en el Senado ya que, por imperativo del artículo 90.3 CE, la Cámara Alta estará obligada también a seguir el procedimiento de urgencia.

2. El procedimiento de lectura única con enmiendas al articulado.

De acuerdo con el art. 150 RCD la aplicación del procedimiento de lectura única a la tramitación de un proyecto o proposición de ley requiere el cumplimiento de dos requisitos y conlleva una consecuencia. Los requisitos son, por una parte, que la naturaleza de la iniciativa legislativa lo aconseje o su simplicidad lo permita, y, por otra parte, que el Pleno adopte por mayoría simple una decisión en tal sentido a propuesta de la Mesa y oída la Junta de Portavoces. La consecuencia es que el proyecto o proposición de ley tramitado en lectura única es debatido y votado exclusivamente en el Pleno de la Cámara, sin las habituales fases previas de ponencia y comisión, y ello con arreglo a las normas de los debates y votaciones de totalidad, es decir, sometiéndose el conjunto del texto a una sola votación con exclusión aparentemente de la votación de enmiendas al articulado. Por otra parte, no hay obstáculo reglamentario para que la votación sobre el procedimiento y la votación sobre la propuesta legislativa se celebren en la misma sesión.

La doctrina coincide en recomendar una utilización prudente y escasa del procedimiento de lectura única ya que supone una limitación muy importante de las facultades parlamentarias de enmienda y de debate en el procedimiento legislativo y en interpretar globalmente y restrictivamente la ambigua alternativa sobre los supuestos de admisibilidad de tal manera que éstos deben ser excepcionales, limitados en principio a materias de carácter técnico o con escaso relieve político, dotados de contenido claro y acompañados en toda circunstancia de un muy amplio consenso.

En el presente caso la Mesa se concedió un plazo de dos días para la presentación de enmiendas y se convocó el Pleno de votación de la reforma constitucional para el día 2  de setiembre, es decir, tres días después de la decisión de aplicar el procedimiento acelerado. Por otro lado, la tramitación en lectura única se proyectó sobre una iniciativa de reforma constitucional que, como se ha expuesto anteriormente, tenía una destacada naturaleza política y una  notable complejidad en su formulación. Pareciera que el Congreso de los Diputados pretendiera compensar la inadecuación reglamentaria de la aplicación del procedimiento de lectura única a este supuesto material con una interpretación flexible de les reglas y plazos del debate parlamentario, aunque sin renunciar a las posibilidades de máxima aceleración permitida por la declaración de urgencia en el marco del artículo 91 RCD.

Ciertamente la reforma constitucional de 1992 se tramitó exactamente igual. Ahora bien, las diferencias entre la reforma constitucional de 1992 y la de 2011 son abismales: la primera era fundamentalmente técnica, derivaba del cumplimiento del Tratado de Maastricht y de la Declaración del Tribunal Constitucional de 1 de julio de 1992, se limitaba a incluir las palabras “y pasivo” en el artículo 13. 2 CE y gozaba del consenso unánime de los grupos parlamentarios; por su parte, la de 2011 impone unas determinadas opciones políticas en materia de estabilidad presupuestaria de las Administraciones Públicas, tiene una redacción extensa y, a pesar de contar con el apoyo de los dos principales partidos de ámbito estatal, deja fuera del consenso a dos fuerzas políticas claves en el pacto constituyente de 1978 como son los nacionalistas catalanes (CiU) y los herederos del PCE-PSUC (IU-ICV).

Finalmente, en relación con las enmiendas puede observarse que ninguna fue votada favorablemente y que la única que estuvo a punto de ser aceptada (una transaccional con la 17 de CiU) fue vetada por el representante del Grupo ERC-IU-ICV al amparo del artículo 118.3 RCD (DSCD, 270, 2-11-2011). Debe destacarse que entre los elementos que incluía esta enmienda transaccional vetada figuraba incorporar la Disposición Adicional Única de la propuesta de reforma constitucional como nueva Disposición Transitoria Décima de la Constitución. Ello hubiera evitado el problema técnico de que la citada disposición adicional no figure actualmente en el vigente texto constitucional. Ahora bien, más allá del veto, este estricto problema técnico hubiera podido resolverse con una enmienda técnica presentada al amparo también del artículo 118.3 RCD.

V. La tramitación en el Senado: la aplicación del procedimiento de urgencia.

El 2 de setiembre la Presidencia del Senado, de acuerdo con la Mesa y oída la Junta de Portavoces, aprobó un calendario de tramitación de la reforma constitucional en el que destacan dos elementos: por un lado, la aplicación del procedimiento de urgencia en su versión más acelerada al amparo del artículo 135.6 RS; por otro, la exclusión del procedimiento de lectura única, es decir, hubo trámite en Comisión y en el Pleno. Ninguna de las enmiendas fue aprobada y el texto de la reforma constitucional fue aprobado por el Senado el 7 de setiembre en los mismos términos en que lo hizo el Congreso.

VI. El control de constitucionalidad de los vicios en el procedimiento legislativo.

De cuanto se ha señalado anteriormente se desprende que en la tramitación de la reforma constitucional de 2011 se han podido producir vulneraciones de los Reglamentos Parlamentarios. Como ya se ha indicado, la aplicación del procedimiento de lectura única en el Congreso no resulta reglamentariamente adecuada para tramitar una reforma constitucional de denso calado político y de una cierta extensión y complejidad técnica ya que ni la naturaleza de la propuesta lo aconseja ni su formulación lo permite. Por su parte, aun cuando las disposiciones reglamentarias (arts. 91.2 RCD y 135.6 RS) son ciertamente un tanto ambiguas en cuanto a las condiciones de admisibilidad (“casos excepcionales” o “las circunstancias de cada proyecto”), es altamente discutible que, tanto en el Congreso como en el Senado, puedan aplicarse a la tramitación de una reforma constitucional de las características de la de 2011 las previsiones del procedimiento de urgencia con la máxima reducción de plazos.

El control de constitucionalidad de estas infracciones de los Reglamentos parlamentarios puede llevarse a cabo de manera indiscutible a través del recurso de amparo previsto en el artículo 42 de la LOTC y de manera algo más problemática mediante el recurso de inconstitucionalidad establecido en el artículo 161 CE y correspondientes de la LOTC.

A través del recurso de amparo los parlamentarios pueden acudir al Tribunal Constitucional frente a actos sin valor de ley de los órganos de las Cámaras que vulneren derechos fundamentales. En el caso que nos ocupa podría invocarse que la tramitación de la reforma constitucional mediante el procedimiento de urgencia y de lectura única ha supuesto una vulneración del derecho fundamental del artículo 23 CE (grave restricción de las facultades de los parlamentarios en el ejercicio de un cargo público representativo) ya que ha reducido de manera drástica el tiempo de presentación de enmiendas y de preparación de los debates y ha limitado en el caso del Congreso el marco de la discusión a únicamente la sesión plenaria. Sea como fuere, la resolución del recurso previsiblemente tardará bastante tiempo en llegar y, siguiendo la pauta de la jurisprudencia constitucional en la materia, si la sentencia es estimatoria, los efectos de la misma serán meramente declarativos del reconocimiento del derecho vulnerado y sin retroacción del procedimiento al momento de la vulneración.

En cuanto a la posibilidad de llevar a cabo un control de constitucionalidad del procedimiento de aprobación de la reforma constitucional a través del planteamiento de un recurso de inconstitucionalidad, deben efectuarse dos consideraciones. En primer lugar, es obligado destacar que ni la CE ni la LOTC han previsto de modo expreso que el TC tenga la competencia para conocer de los recursos de inconstitucionalidad presentados contra reformas de la Constitución que es la forma como se aprueban, promulgan y publican las modificaciones constitucionales. Ante este dato dos son las principales posiciones doctrinales: para unos el TC tiene una competencia implícita en la materia; para otros el TC no tiene competencia si el ordenamiento no se la atribuye de manera explícita y en todo caso solamente podría hacerlo a través de la vía del recurso previo de inconstitucionalidad. En segundo lugar, es preciso recordar que el TC en la STC 99/1987 ha establecido que la inobservancia de los preceptos reglamentarios puede viciar de inconstitucionalidad una ley solamente cuando ello altere de manera sustancial el proceso de formación de la voluntad en el seno de las Cámaras. En definitiva, aun resultando un tanto discutible, no es descartable la posibilidad de presentar un recurso de inconstitucionalidad contra la reforma constitucional invocando que la aplicación del procedimiento de urgencia y de lectura única implicó en este caso una grave conculcación del pluralismo político que, como es sabido, es el elemento esencial del procedimiento legislativo democrático. Dicho esto, en el presente marco institucional y político de España no parece que puedan encontrarse sujetos jurídicamente legitimados para hacerlo. ¿Quizá el Parlamento de Cataluña o el Gobierno de la Generalidad?

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