Lleialtat federal a l’Argentina: entre el desconeixement i el descobriment d’un principi essencial del sistema territorial

I. Sobre el principi constitucional de lleialtat federal

El principi constitucional (a vegades no escrit) de lleialtat federal constitueix, com és sabut, una de les bases substancials dels sistemes territorials d’aquest estil. Suposa el reconeixement mutu, l’actuació lleial i la col·laboració de l’Estat i de les unitats que l’integren en l’exercici de les seves pròpies competències. En particular, es tracta d’un principi que persegueix garantir l’equilibri del sistema de distribució competencial establert en la Constitució. Cal assenyalar, a més, que la lleialtat imprimeix en els sistemes d’aquest tipus un peculiar dinamisme, ja que persegueix l’adequat balanç entre unitat i diversitat, buscant, en definitiva, la consecució del bé comú.

És sabut, també, que la teoria de la lleialtat federal deriva de la construcció dogmàtic-jurisprudencial germànica. Ha estat a Alemanya on la doctrina, primer, i el Tribunal Constitucional Federal (BVerfG), més tard, han establert les bases de la Bundestreue. Gràcies als pronunciaments de Karlsruhe, pot dir-se que es tracta d’un veritable principi jurídic, dotat de conseqüències específiques davant el seu incompliment, conseqüències que el Tribunal ha anat assenyalant en la seva jurisprudència. En aquest sentit, no ha faltat ocasió que es declari inconstitucional tal o tal altra actuació del Bund o de determinat Land precisament per considerar que el comportament ha estat deslleial al principi federal.

L’esdevenir teòric de la lleialtat ha portat a què la doctrina es refereixi a ella com a consubstancial al sistema federal o als Estats territorialment descentralitzats. Precisament aquest argument ha servit per a identificar que el nostre Estat compta, igual que Alemanya, amb un principi de lleialtat autonòmica, donada la peculiar forma territorial adoptada[i]. Però no tots els Estats han reconegut doctrinal o jurisprudencialment la lleialtat com un element rellevant del sistema. És que la configuració jurídica, la proximitat dels Tribunals Constitucionals o Suprems a pronunciaments en termes de principis, o fins i tot la pròpia dinàmica de determinats Estats federals han fet que la lleialtat, si bé consubstancial, no sigui plenament reconeguda. Aquest és el cas, per exemple, de la República Argentina.

II. La concertació en el federalisme argentí

La Cort Suprema de Justícia de la Nació de l’Argentina (d’ara endavant, CSJN) ha prestat, des de sempre, especial atenció a la dinàmica federal. La quantitat de conflictes que s’han suscitat o se susciten entre l’Estat, les Províncies, els Municipis i la Ciutat Autònoma de Buenos Aires han portat al fet que la Cort adopti un rol clau en la configuració del sistema federal, sobretot en els últims anys. No obstant això, en el cúmul de jurisprudència dictada des que va començar el seu funcionament, el 1863, no s’adverteixen referències a la lleialtat federal fins fa relativament poc temps (2017). Per contra, l’atenció de la CSJN ha estat més lligada al terme “concertació federal” o “federalisme de concertació”, similar al de lleialtat, encara que no necessàriament coincident.

La idea de concertació, explica Barrera Buteler, té relació directa amb els pactes preexistents al sistema federal i amb els cent quatre pactes preconstitucionals recopilats “que no contenen elaboracions jurídiques ni doctrinàries, sinó acords concrets per a solucionar problemes i necessitats concretes dels pobles” [ii]. En definitiva, la concertació es relaciona amb el pacte, amb la solució del problema: és origen i fi, però origen i fi limitada, si es vol, a l’acord interjurisdiccional. Imprimeix en el sistema unes certes dinàmiques, però, a diferència de la lleialtat, no suposa una solució jurídica a les controvèrsies que es puguin suscitar entre els ens territorials que componen el federalisme argentí.

III. La lleialtat federal en la jurisprudència de la Cort Suprema de l’Argentina

L’atenció de la Cort fins fa poc, es deia, no ha estat similar a la del BVerfG. Semblaria que les antigues conformacions de l’Alt Tribunal no van dialogar amb el seu equivalent alemany, la qual cosa s’explica en un cert sentit per la inspiració del federalisme argentí, de tall estatunidenc més que continental europeu. Fins a l’any 2017 la CSJN no comptava amb cap pronunciament en termes de lleialtat; no obstant això, a partir d’aquest any es va dictar un important nombre de sentències, quinze en total, en les quals s’al·ludeix a la lleialtat federal encara que, com es veurà, en termes limitats, summament puntuals, la qual cosa fa difícil parlar pròpiament de “doctrina” sobre aquest tema.

El cèlebre constitucionalista Germán J. Bidart Campos va parlar de la lleialtat federal a partir del federalisme concertat. Es va referir al possible “transvasament” del concepte de la doctrina alemanya al sistema federal argentí, sense deixar de reconèixer la independència existent entre aquest i el de concertació que, si bé es troben relacionats, són diferents[iii]. La cita del seu text ha estat crucial per a la CSJN, que en referir-se a la lleialtat federal no ha volgut recórrer a doctrina estrangera sinó, per contra, limitar el seu pronunciament a l’assenyalat per Bidart Campos, per a qui la lleialtat federal “suposa que en el joc harmònic i dual de competències federals i provincials que, per a la seva delimitació rigorosa, poden oferir dubte, ha d’evitar-se que tant el govern federal com les províncies abusin en l’exercici d’aquestes competències, tant si són pròpies com si són compartides o concurrents; en sentit positiu, implica assumir una conducta federal lleial, que prengui en consideració els interessos del conjunt federatiu, per a aconseguir cooperativament la funcionalitat de l’estructura federal ‘in totum’”.

El primer pronunciament de la Cort en el qual es va referir a la lleialtat federal va ser a “La Pampa c/ Mendoza s/ us d’aigües”, d’1 de desembre de 2017. La CSJN va portar a col·lació a Bidart Campos i va assenyalar, de manera específica, que la funcionalitat del sistema federal es funda en el principi de lleialtat federal, encara que sense aprofundir molt més en què consisteix. Més tard, l’11 de setembre de 2018, el vot del jutge Rosatti a la causa “Neuquén c/ Estat Nacional s/ impugnació d’actes administratius i acció declarativa de certesa” dirà que la lleialtat està “imbricada” en el federalisme argentí, sense aclarir com. Un parell de mesos més tard, el 4 d’abril de 2019, a “Bazán, Fernando s/ amenaces”, el ple de la Cort va assenyalar a la lleialtat com a principi rector del federalisme argentí, una vegada més, sense aprofundir en què suposa.

El 2 de juliol de 2019 es dictaria la sentència “Telefònica Mòbils Argentina S.A. c/ Municipalitat de Gral. Güemes s/ acció merament declarativa d’inconstitucionalitat” en la qual el jutge Rosatti, una vegada més en un vot particular, es va limitar a reproduir el precedent Bazán per a parlar de la lleialtat. Tres mesos més tard, l’1 d’octubre, el ple de la Cort va assenyalar, a “Entre Ríos c/ Estat Nacional”, que la lleialtat repel·leix la idea d’una Nació fragmentada i procura l’harmònic desenvolupament de les necessitats locals juntament amb les nacionals. A més, que la lleialtat impedeix que un dels subjectes adopti de manera imperativa mesures que afectin la resta dels membres de la Federació. Com s’adverteix, comença a dotar-se de contingut al principi, encara que sense que d’això sorgeixin conseqüències jurídiques evidents.

La reiteració del precedent i de la cita de Bidart Campos desproveïda de novetats s’adverteix en els pronunciaments posteriors: “Buenos Aires c/ Santa Fe”, de 3 de desembre de 2019; “Govern de la Ciutat Autònoma de Buenos Aires c/ Estat Nacional”, de mateixa data; “Shi, Jinchui c/ Municipalitat de Arroyito”, de 20 de maig de 2021; “Telmex l’Argentina S.A. c/ GCBA”, de 8 de juliol de 2021; “Esso Petrolera c/ Municipalitat de Quilmes”, de 2 de setembre de 2021; “Alianza Vamos Mendocinos c/ Lista Juntos por Mendoza”, de 9 de setembre de 2021; “AMX Argentina c/ Municipalitat de General Güemes”, de 28 d’octubre de 2021; “Edenor S.A. c/ Buenos Aires”, de 20 de setembre de 2022; o, finalment, “Ens Administrador de la Drassana Riu Santiago c/ AFIP”, de 6 de juny de 2023.

Algunes puntualitzacions d’una certa entitat es van realitzar en el vot particular del jutge Maqueda a “GCBA – Procuració c/ Ministeri de Planificació”, de 5 de juliol de 2022. El ministre va assenyalar que la lleialtat no és unidireccional, sinó que procura mantenir la unitat en la diversitat, desterrant arguments que faciliten l’extralimitació de les competències de tots els actors. En particular, va assenyalar entre aquests actors a la Nació, les Províncies, els Municipis i la Ciutat Autònoma de Buenos Aires. Aquest aclariment té la seva rellevància atès que tradicionalment la teoria federal ha assenyalat que la lleialtat federal limita els seus efectes a les relacions entre l’Estat i el segon nivell de descentralització (Estats, Províncies, Cantons, Länder, Comunitats Autònomes). No existeix, en conseqüència, lleialtat federal entre l’Estat i un Municipi. Amb aquest pronunciament podria dir-se que es produeix, a l’Argentina, una certa “innovació” en termes d’aplicabilitat de la lleialtat, que pot tenir algun sentit si es té en compte la dinàmica d’aquell federalisme i, sobretot, els canvis introduïts en la reforma constitucional de 1994. En tot cas, crec que cal agafar amb pinces aquest aclariment que no sorgeix del pronunciament del ple, sinó tan sols d’un vot particular.

IV. Un camí per recórrer

A la meva modesta manera de veure i, subjecte a una anàlisi que em proposo fer amb major deteniment, crec que la idea substancial de la lleialtat federal, si bé consubstancial al sistema argentí, requereix encara de major construcció.

La jurisprudència de la CSJN simplement ha vingut a establir les bases (molt bàsiques, si se’m permet) del que suposa la lleialtat. Falta una major construcció del principi, sobretot per a advertir quina és la seva dinàmica jurídica, això és, quines són les conseqüències que implica el seu eventual desconeixement. No obstant això, el fet que la Cort hagi començat a parlar de lleialtat i que li atorgui una certa rellevància en els seus pronunciaments és, sens dubte, un fet destacable.

En tot cas, insisteixo, aquestes línies precipitades requereixen d’un estudi més detingut per a aconseguir identificar els punts de connexió i les diferències d’aquesta nova jurisprudència, que no doctrina, en relació amb la doctrina alemanya. Al seu torn, es requereix una anàlisi detinguda que aconsegueixi identificar com o per què s’incardina el debat de la lleialtat en aquests casos portats a col·lació i en els que es dictin en un futur pròxim, així com advertir amb major claredat les diferències entre lleialtat i concertació federal. Per a això, potser, intueixo, serà de major utilitat el recurs a la doctrina abans que a la jurisprudència de la Cort.

Pot dir-se, en definitiva, que la lleialtat federal a l’Argentina ha passat de gran desconegut a principi a conèixer.

Referencies i lectures recomanades

[i] CARRANZA, G. G. (2022): La lealtad federal en el sistema autonómico español, Fundación Manuel Giménez Abad, Zaragoza, p. 426

[ii] BARRERA BUTELER, G. (s/f): Federalismo de concertación. Tomado de https://aadconst.org.ar/revistadigital/wp-content/uploads/2021/08/01_Barrera_Buteler.pdf (Fecha de consulta: 30.08.2023)

[iii] BIDART CAMPOS, G. J. (2013): Manual de la Constitución reformada, Tomo I, Ediar, Buenos Aires