La reforma local: aspectes constitucionals, per Tomàs Font

El projecte de Llei de racionalització i sostenibilitat de l’Administració local planteja diverses qüestions des del punt de vista de la seva adequació a la Constitució i als Estatuts d’Autonomia. Vegem aquelles que fan referència a la distribució de competències entre l’Estat i les CCAA i a la garantia constitucional de l’autonomia local.

1. La distribució de competències entre l’Estat i les Comunitats Autònomes.

La jurisprudència constitucional fins avui ha assenyalat que la competència estatal sobre les bases del règim local aconsegueix a tot el necessari per preservar l’autonomia local, amb la fixació del mínim comú denominador quant a organització i competències dels ens locals. La STC 214/1989 estableix amb claredat que, quant a la determinació de les competències municipals, “la llei bàsica estatal (…) si excedeix del necessari per garantir la institució de l’autonomia local haurà envaït les competències comunitàries i serà, per això, inconstitucional”. I en aplicació d’aquest criteri, la STC 61/1997 va declarar inconstitucional el precepte de la llei estatal del sòl que atribuïa directament als municipis competències d’aprovació de planejament urbanístic.

Al moment actual l’anàlisi de les bases contingudes ara en el projecte ha de fer-se en relació als nous Estatuts d’Autonomia, que com és sabut, incorporen regulacions materials sobre el règim local i molt concretament, el llistat de matèries sobre les quals han d’ostentar competències els ens locals. Cal incorporar adequadament les precisions de la STC 31/2010 relativa a l’Estatut de Catalunya: l’Estatut ha de respectar la competència bàsica de l’Estat en matèria de règim local, de manera que “no impedeixi l’exercici de la competència estatal en la matèria”: això és, no pot impedir que l’Estat fixi el mínim comú denominador, en aquest cas quant al contingut competencial dels ens locals. La STC 31/2010, al final de la seva FJ 36 diu literalment: “no pot estimar-se que en el seu conjunt el capítol VI –govern local- transgreda la reserva estatutària ex art. 147.2 CE, ni que impedeixi l’exercici de la competència estatal en la matèria”. En efecte, “respectar la competència bàsica” significa segons el propi TC, “no impedir el seu exercici”. En els termes que hem vist més amunt, l’Estatut ha de permetre que l’Estat pugui establir el mínim comú denominador organitzatiu i competencial necessari per garantir l’autonomia local, però això no vol dir que l’Estatut ha de subjectar-se a la LBRL.

Ara bé, l’Estat, en exercitar la competència bàsica, haurà de respectar els Estatuts en la mesura que aquests ampliïn –no redueixin- el contingut competencial de l’autonomia local. Un exemple recent es troba en la STC 132/2012, de19 de juny, que efectua una interpretació de la LBRL, que els recurrents consideraven vulnerada per la Llei de consells insulars de 2000, “conformi” a l’Estatut d’autonomia Illes Balears de 2007, sobrevingut a la mateixa. El Tribunal accepta que les previsions contingudes en la LBRL sobre els consells insulars, així com la seva equiparació a les diputacions, han de modular-se per adequar-les a les disposicions de l’Estatut d’autonomia.

Doncs bé, com s’ha dit, els Estatuts d’última generació contenen llistats de matèries en les quals en tot caso el legislador autonòmic, en l’àmbit de les seves competències, haurà d’atribuir competències pròpies als governs locals o en concret als municipis. Així, per exemple, l’art. 84 de l’Estatut d’Autonomia de Catalunya, o el 94 de l’Estatut d’Autonomia d’Andalusia, especifiquen que els municipis ostenten competències pròpies en matèries, entre unes altres, sobre serveis socials, salut pública o participació a l’educació. Pel seu costat, les CCAA tenen competència exclusiva per determinar les competències locals en els àmbits materials de competència autonòmica: art, 160 EAC, art. 92 EAAnd. I sobre aquest tema, la STC 31/2010, assenyala: “l’art. 160.1, lletra b), EAC, que atribueix a la Generalitat la determinació de les competències i potestats dels ens locals, reitera el contingut de l’art. 84 EAC, excloent amb això la incidència de les bases estatals. Hem d’advertir de nou que la competència de la Generalitat per assignar competències als governs locals se circumscriu a les matèries en les quals l’Estatut atribueix competències a la Comunitat Autònoma. En efecte, aquesta qüestió ja va ser abordada en l’anàlisi de l’art. 84 EAC, on concloem que no existeix vulneració de la competència estatal per atribuir competències als ens locals en aquelles àrees en les quals l’Estat disposi de competència ratione materiae incloses les bases en matèria de règim local (art. 149.1.18 CE) (fonament jurídic 37)….”

Es planteja llavors una situació inèdita fins avui, en la qual el legislador estatal (disposicions transitòries 1ª i 2ª del projecte aprovat pel Congrés dels Diputats) atribueix directament a les CCAA les competències que avui dia tenen atribuïts els municipis per lleis autonòmiques, fins i tot amb garantia en els Estatuts respecte d’algunes, en les matèries d’educació, i serveis socials. Sembla clar, a primera vista que aquestes translacions competencials, en matèries sectorials de competència autonòmica, no pot fer-les el legislador estatal competent en matèria de règim local, si no és en garantia de l’autonomia local. I clarament aquest no és el cas, ja que de buidatge competencial dels municipis es tracta.

D’altra banda, com és sabut, la jurisprudència constitucional –SsTC 109/98, 31/2010, 32/2012, entre unes altres- vénen admetent que l’aplicació uniforme de les bases estatals ha de ser excepcionada quan existeixin situacions particulars que derivin directament de la Constitució i dels Estatuts d’Autonomia. I això succeeix sens dubte quan els Estatuts determinen competències pròpies dels municipis com fa, per exemple, l’art. 84 EAC.

2. L’autonomia local

Com és sabut, des de la STC 32/1981, s’ha implantat al nostre país la teoria de la garantia institucional de l’autonomia local, com un límit al legislador ordinari, -estatal o autonòmic- en el sentit que l’autonomia local es vulneraria quan la institució es limita i se li priva de les seves possibilitats d’existència real i la hi fa irrecognoscible segons la imatge que de la mateixa tingui la consciència social en cada temps i lloc.

A part de la citada sentència, aquesta teoria no ha estat eficaç per declarar la inconstitucionalitat d’una llei, ja que, com era de preveure, cadascuna d’elles, individualment considerada, que no atribueixi certes competències als municipis “no els priva absolutament de tota participació en els assumptes del seu interès”, en paraules de la jurisprudència, i per tant no vulnera la seva autonomia. Ara la qüestió pot canviar radicalment.

Al costat de l’anterior, la STC 214/1989 va xifrar el contingut essencial de l’autonomia local en la competència municipal per prestar els serveis mínims obligatoris, de manera que la creació de les comarques –és el que allí es discutia- no podia suprimir aquella competència municipal i els municipis no podrien ser substituïts per la comarca en la prestació de tots els seus serveis mínims obligatoris.

Doncs bé, tal vegada ara ens trobem per primera vegada amb el cas d’una llei general –que no és sectorial- que estableix la possibilitat que alguns ajuntaments, els de menys de 20.000habitants, perdin tota la competència per prestar els seus serveis mínims obligatoris de manera autònoma – serveis en els quals el TC ha xifrat el nucli essencial irreductible de l’autonomia municipal-, ja que poden quedar sota la coordinació de la diputació provincial en la prestació de tots els seus serveis mínims obligatoris. Això pot conduir a l’assumpció per la diputació de la prestació directa, per decisió del Ministeri d’Hisenda i Administracions Públiques i amb un simple informe de la CA corresponent (art. 26.3). Aquesta assumpció competencial per l’ens supramunicipal porta aparellada la pèrdua pel municipi de la titularitat de la competència.

És cert que en la versió actual del projecte s’ha suavitzat el caràcter imperatiu de la mesura, però l’abast material que pot arribar a tenir–tots els serveis mínims- pot trencar amb la imatge social que es té almenys des de 1985, sobre les responsabilitats polítiques del municipi per decidir autònomament sobre l’abast i l’organització i prestació dels serveis mínims obligatoris, fent-ho irrecognoscible com a ens dotat d’autogovern. En aquest sentit, s’afectaria la garantia institucional de l’autonomia local.

La STC 240/2006 reitera que el legislador ha de respectar “un nucli mínim identificable de competències que faci recognoscibles els municipis com una instància decisòria autònoma” el que obliga al fet que “existeixin competències municipals rellevants i recognoscibles” en les matèries del seu interès.
D’altra banda, aquest “vaciamiento” competencial al fet que poden veure’s compel·lits els municipis “provincializados” –valgui l’expressió- no s’ajustaria a les previsions de la Carta Europea de l’autonomia local, que entén aquesta autonomia com el dret de l’entitat local a ordenar i gestionar una part important dels assumptes públics sota la seva pròpia responsabilitat. En efecte, la possibilitat prevista en l’art. 26.3 porta a una situació que municipis de menys de 20.000 es vegin privats no ja d’ordenar sinó tan si més no de gestionar, tots, no només una part important, dels assumptes que la pròpia Llei, en qualificar-los com a serveis mínims obligatoris, defineix com del seu interès.

El resultat que s’obté de la nova regulació dels arts. 25 i 26, amb les corresponents disposicions addicionals i transitòries, és que estableix un model de municipi concebut bàsicament com una mera organització de prestació de serveis públics, concepció totalment allunyada de la qual presideix l’art. 140 CE, que concep per a ells uns òrgans de “govern i administració”, i per tant, amb capacitat per establir autònomament criteris i prioritats, “polítiques pròpies”, “en una part important dels assumptes públics”, com exigeix la Carta Europea de l’Autonomia Local.