La crisi de Govern “Conte 1” a Itàlia, per Marta Cerioni
Profesora Titular de Derecho Público en la Università Politecnica delle Marche (Italia)
La delicadesa i complexitat de la crisi travessada, s’han manifestat juntament amb aspectes opacs en la mateixa escena, a vegades també destacant diferents versions narratives dels partits polítics involucrats.
El Govern presidit pel Prof. Giuseppe Conte havia tingut una gestació estructurada, en la qual l’agregació de les dues forces polítiques es basava en un contracte que definia els límits (rectius, competències) de cadascun, en cada matèria, com un antic actio finium regundorum, enganyant una visió de la gestió d’assumptes governamentals dividida en dos i coordinada pel Vice-primer Ministre Hon. Di Maio (Moviment 5 Estrelles) i Hon. Salvini (Lliga del Nord). El Primer Ministre semblava relegat a la funció de “mer àrbitre” o “garant” de l’execució del contracte, gairebé com un poder neutral o notarial en lloc de dirigir la política general de Govern i mantenint la unitat de direcció política administrativa (Art. 95 Cost.).
La funció del Hon. Salvini havia crescut en el govern en virtut del suport aconseguit en els resultats de les eleccions europees de maig de 2019 a costa del M5S aliat, destacant-se en aquesta posició canvia de “auxiliar” a “primari”. La Lliga del Nord va començar llavors a exigir al Primer Ministre més atenció en les qüestions de seguretat, de les infraestructures i en la maniobra pressupostària amb la introducció desitjada del flat tax.
Malgrat les garanties del Primer Ministre sobre aquests aspectes, el 8 d’agost de 2019 – després d’una moció sobre el TAV (tren d’alta velocitat que connecta Torí a Lió, no desitjat pel M5S) − Salvini va formalitzar la voluntat de tornar a les urnes. A partir d’aquest moment, va haver-hi un moment de confusió probablement generat per la creença de la Lliga que les declaracions del Vice-primer Ministre Salvini podrien amb seguretat i simplement portar al Primer ministre a comunicar la seva renúncia en una crisi c.d. extra-parlamentària i, de conseqüència, el President de la República dissoldria les Sales amb antelació. Aquesta hipòtesi d’una solució “absolutament plausible” preveia la cooperació efectiva d’altres dues posicions de l’Estat (Primer ministre i President de la República) que, d’altra banda, la Constitució permet una panòplia de solucions diferents, que també es poden trobar en el Parlament.
L’aspecte essencial, de fet, és la subestimació de la manera en què el poder es distribueix entre els òrgans de l’aparell de l’Estat i les relacions que s’estableixen entre ells. Francament, la funció d’integració de fonts no constitucionals ni escrites − també va declinar a través de relacions de poder a favor de la Lliga del Nord − hauria d’haver creat una espècie de “distorsió en la representació de la crisi”. No obstant això, dita distorsion es va normalitzar en el cingle constitucional en el moment en què el Primer Ministre va decidir utilitzar totes les prerrogatives que la Constitució li permetia començant per l’informar el Parlament de les raons de la crisi política, passant de ser un extra-parlamentari a un parlamentari.
El principi de competència que confereix al Primer ministre l’acte formal de la seva renúncia o que requereix un vot exprés de censura per part de les Sales s’ha convertit en el criteri decisiu que ha afectat significativament el resultat de la crisi. Això es deu a dues raons: en primer lloc, perquè ha obert un debat per a totes les forces polítiques del Parlament (que veurem unirà la nova majoria) i en segon lloc, perquè tenia com a objectiu potenciar la força del partit que va obrir la crisi, posant-lo davant de l’opinió pública. La tercera raó està vinculada a un impacte purament objectiu, però no de menys impacte polític i institucional: guanyar temps per a iniciar una sèrie de converses amb altres forces polítiques en el Parlament amb la finalitat de verificar la possibilitat d’una nova majoria.
A aquest efecte, el Primer Ministre informarà el Senat a partir del 20 d’agost de 2019, fent un discurs molt clar cap a l’ara ex aliat del Govern, on va explicar els aspectes d’una major fricció institucional. El discurs es va dirigir essencialment a l’opinió pública per a fer transparent la raó principal de l’obertura de la crisi − confiada en una entrevista privada de Salvini a Conte, com va informar aquest últim en el seu discurs − de «capitalitzar el consens electoral obtingut en les eleccions europees». El President renuncia llavors.
Només ara que la crisi també estava formalment oberta (bàsicament ja estava oberta) i el Cap d’Estat tenia davant si una àmplia gamma de solucions que calia considerar acuradament durant les consultes, d’exercir un poder neutre però extremadament “mayéutico” i, per tant, “creador”.
La hipòtesi que a la Lliga del Nord semblava més òbvia era el retorn a les urnes, la que va ser impugnada pel Cap d’Estat sobre la base de temors reals, perquè significaria eleccions en la tardor i l’ajornament de l’execució prevista pel cicle pressupostari. D’altra banda, mai hi ha hagut eleccions per a la renovació del Parlament nacional en la tardor en tota la història republicana, i a més, el President Mattarella sabia que tancaria la legislatura més curta de la història. A més, la facultat de dissolució anticipada sempre s’ha exercit en una espècie de cooperació entre el President de la República i el Primer Ministre (certament no entre el primer i el vice-primer ministre, encara que d’un partit rellevant) cf. [L. Carlassare, Art. 88, 90, 91, en G. Branca, A. Pizzorusso (editat per), Commentario della Costituzione, Bologna-Roma, 1983 i M. Siclari, Il President della Repubblica, en F. Modugno (editat per), Diritto pubblico, Torino, 2015, 444 ss.]. Per descomptat, hi ha hagut excepcions, per exemple, facilitades per reformes constitucionals o esdeveniments que han creat “terratrèmols institucionals” i polítics com per a persuadir al President de dissoldre les pròpies Cambres.
En cas contrari, la dissolució sempre ha estat “funcional” o de “extrema ràtio”, perquè no hi havia majories alternatives en el Parlament i, evidentment, estaven en consulta amb el Primer Ministre. D’una manera dispar, algunes veus en la doctrina han tractat d’argumentar que «El términe de cinc anys de la legislatura ha de ser entès com un màxim de durada, perquè el país legal − a causa de la fundació de la democràcia representativa − ha de reflectir el país real tant com sigui possible. I aquest termini és el més llarg que un pot esperar per a verificar. D’altra banda, una interrupció anticipada en comparació amb aquest període de cinc anys és una avaluació de l’oportunitat donada al Cap d’Estat» [G. Cerrina Ferroni, Perquè (Constitució en mà) era necessari tornar a votar, en Centromachiavelli.it, 2019]. De fet, aquesta reconstrucció sembla resultar massa, ja que no és aplicable al present cas sense cap esdeveniment extraordinari. No obstant això, l’única novetat són les diferents mayorí
as per a l’elecció d’un altre Parlament, el Parlament Europeu, de fet. Hauria estat una operació excessiva si el President de la República, amb una altra majoria en el Parlament italià, hagués dissolt les Cambres justificant els resultats de les eleccions a un altre Parlament. De fet, l’únic cas de dissolució anticipada decidit de manera autònoma pel President de la República es remunta al President Scalfaro, que en 1994 va dissoldre el Parlament per endavant; va parlar de «una bretxa molt significativa entre les forces representades en el Parlament i la voluntat popular reiterada» en l’exposició de motius − però com assenyala una altra doctrina − «hi havia condicions diferents relacionades també amb l’escàndol tangentopolis, les massacres mafioses, els referèndum Segni» (així M. Ainis, Aquest govern? La venjança de la democràcia parlamentària a la platja, en Famiglia cristiana.it, 2019).
Per tant, el primer obstacle s’inclou en la verificació de la possibilitat seriosa i concreta que una altra majoria podria donar suport a un nou govern (opció acceptada pel mateix President Mattarella al final de la primera ronda de consultes on va explicar les noves eleccions en una perspectiva d’extrema ràtio o «una decisió que no ha de prendre’s a la lleugera − després de poc més d’un any de vida de la Legislatura – mentre la Constitució preveé que els votants siguin cridats a votar per a triar al Parlament cada cinc anys. No obstant això, és necessari recórrer als votants si el Parlament no està en condicions d’expressar una majoria governamental»). Al final de la primera ronda de consultes, el President de la República va assenyalar també que hi havia dos intents de sumar majories: «s’han emprès iniciatives per a arribar a un acord en el Parlament sobre un nou govern; i m’han demanat que tingués temps per a desenvolupar aquesta comparació [M5S i PD ndr]. Altres forces polítiques també van expressar la possibilitat d’una major verificació» [M5S i Llega Nord ove Hon. Salvini estava tractant de recollir el fil de la comunicació amb els antics aliats ndr].
El Cap d’Estat, a fi d’aclarir millor la seva posició a un gran nombre de ciutadans que haurien desitjat la dissolució immediata de les Sales i anar a les urnes, va reiterar les seves funcions «El President de la República té el deure − ineludible − de no excloure l’expressió de la voluntat majoritària del Parlament, com el va fer fa un any, pel naixement del govern que acaba de dimitir». Com a única indicació, l’orador demana raonablement la màxima velocitat perquè, en cas de fracàs de l’intent, hauria estat necessari anar a la votació abans o pensar en altres alternatives. Entre elles, destaquen les hipòtesis d’un govern tècnic (seguint la línia del que s’estava formant en 2018 amb el gairebé comissionat primer ministre Cottarelli que podria ser secundat per una àmplia majoria parlamentària amb un mandat precís com fer la maniobra pressupostària, evitar l’augment de l’IVA i tornar a votar en la primavera de 2020); un Govern-pont, de durada màxima encara més curta (màxim fins a febrer de 2020) que podria ocupar-se de l’administració diària (amb la finalitat d’anar a les urnes amb un Ministre de l’Interior responsable de supervisar les eleccions i que no era també el líder polític del primer candidat, una condició temuda per la majoria); un govern de decantació (M. Ainis, Un governo di decantazione, La Repubblica, 21 d’agost de 2019) que podria pacificar l’acrimònia mentrestant esclatada a Itàlia i formada per polítics (però no prominent) secundat pels vots del M5S i amb l’abstenció de PD, Leu i Forza Itàlia amb objectius limitats, així com rellevants com la reducció en el nombre de diputats; finalment, en la categoria abstracta també va haver-hi un govern d’un sol color M5S, recolzat pel PD extern i leu (hipòtesi que es va acostar a una realització quan el M5S va continuar demanant el lloc de Vice-primer per Hon. Di Maio i que, d’aquesta manera, hipotecaria tot el Palau de Chigi per si mateix).
En examinar acuradament les declaracions peremptòries del President Mattarella, els partits polítics van comprendre que si s’anava a formar el nou govern hauria de portar en el dot una majoria coesa, així com un programa d’ampli abast. Dies van seguir quan els tres principals partits polítics van procedir amb una densa xarxa de converses, seguit de parar i anar incloent el diktat PD al M5S per a posar fi a la “política dels dos forns” (amb el propi PD i Llega Nord que, mentrestant, no va afluixar la premsa). De fet, el tancament de la Lliga del Nord no va provenir d’un membre no oficial del M5S, sinó de l’ex Primer Ministre Conte, qui una vegada més va rebre la investidura com a Cap de l’Executiu també per al govern constituent. Com a resultat d’una acció d’influència de Grill sobre el M5S, la interlocució amb el PD va continuar de manera fructífera amb l’objectiu de crear un govern legislatiu. Va treballar intensament en el programa (i els noms) i l’acord es va concloure quan PD − malgrat les sol·licituds de discontinuïtat − va accedir a la devolució del primer ministre Conte. Aquest últim va mostrar un canvi complet en la pràctica del seu comportament anterior (amb acusacions de transformació per part de la Lliga del Nord): de garant d’un contracte amb competències dividides entre els partits polítics, va passar a recol·lector i sintetitzador homogéneneo de posicions reformistes dels dos partits, reivindicant la seva funció de conductor de la direcció política que, finalment, sembla ser unitari i inequívoc.
Malgrat alguns problemes en la gestació del programa, en l’elecció de l’equip de govern connectat a la presència dels dos Viceprimeros (aplicats i a favor d’una major unitat i cohesió del govern), el pacte polític semblava tancar-se abans de la segona ronda de consultes. De fet, existia l’últim però decisiu obstacle per a la resolució de la crisi: el govern presidit per Conte, juntament amb el PD, hauria d’haver estat votat pels membres del M5S a través de la plataforma informàtica de Rousseau. Aquest aspecte − que ha estat descrit per diversos comentaristes com una de les moltes maneres en què un moviment o partit polític podria haver escoltat els seus membres − podria haver frustrat la labor realitzada fins ara. Segons alguns, la consulta reemplaçaria la voluntat dels parlamentaris (o més aviat del grup parlamentari) perquè en cas de rebuig per part dels membres, el Primer Ministre hauria d’haver retornat el lloc al President, desafiant el consentiment dels grups M5S en la Cambra i el Senat. El referèndum va promoure amb una gran majoria el govern en curs, inequívocament, perquè en cas contrari, no comptava amb algun mecanisme de sanció i ningú podria haver impedit Conde i M5S parlamentaris d’acceptar l’assignació de Mattarella. Per contra, si Conte hagués acceptat el mandat però els parlamentaris del M5S haguessin optat per la negativa, aquests últims no haurien votat a favor del nou govern. Per tant, el que s’observa oficialment són els vots dels diputats individuals. No obstant això, és necessari aprofundir la democràcia interna dels partits, ja que els diputats i senadors dissidents podrien haver estat objecte de sancions polítiques com la no-candidatura i també el mecanisme peculiar de Rousseau sobre l’exercici de la ciutadania digital mereix més que una broma que aquí ara se’m concedeix (art. 49 Cost.)
La segona ronda de consultes va cristal·litzar la presència de la nova majoria parlamentària i, per consegüent, el projecte final del programa del Govern per a la resta de la legislatura i els membres del Govern, incloent al líder del partit Di Maio però amb l’exclusió oficial de les oficines dels dos Viceprimeros, un tema que com ja s’ha esmentat corre el risc de dividir en dos la direcció política del Govern. Després del jurament, va haver-hi la petició ritual de confiança amb un discurs de Conte ric en detalls que va ser aprovat tant en la Cambra com al Senat. El procés de formació del Govern ha acabat i el c.d. “Conte 2” ha començat, que presenta el mateix President però és molt discontinu punt en el mètode de treball (programa i no contracte; homogéneneidad i no divisió de temes; europeïsme reformista i no soberanisme), tant en el seu contingut.
La resolució de la crisi ha posat en relleu una vegada més − en la llacuna de les disposicions constitucionals i en el silenci del l. 400/1988 sobre el procediment de formació del Govern − la preeminència de la funció del Cap d’Estat, rigorós i al mateix temps ràpid en l’art mayéutica de donar al País un govern polític i amb llarga perspectiva, amb l’ajuda de les forces polítiques implicades que, de fet, proporcionen combustible al motor constitucional. Veurem més tard si el gas és suficient. Tal com està escrit, arriba la notícia de l’escissió d’alguns membres del PD per a crear una altra entitat política (Itàlia Visqui) i els grups parlamentaris autònoms. Per tant, el suport del govern vindrà de quatre forces polítiques (o potser tres si els membres de LEU estan inclosos en el PD). La navegació continuarà sent llarga i necessàriament es creuarà amb el drafting de la pròxima llei electoral que dissenyarà el panorama polític del futur i sobretot donarà forma a la representació política en les Institucions del demà.
BIBLIOGRAFIA SELECCIONADA
F. Modugno (a cura di), Diritto pubblico, Torino, 2015.
L. Paladin, Diritto costituzionale, Padova, 1998.
E. Cuccodoro, Lettera e spirito dei poteri. Idee di organizzazione costituzionale, II, Napoli, 2014 nonché tomo III, Napoli, 2016.
* Una versió més profunda d’aquest assaig es publicarà en italià en un volum col·lectiu.
