Drons i seguretat pública

Les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat tenen encomanades, d’acord amb el que es disposa en l’article 104 de la CE, la funció de mantenir la seguretat de persones i béns.

Aquesta missió s’ha desenvolupat per un conjunt normatiu que comprendria tres lleis fonamentals per al tema que aquí ens interessa: 1r) la Llei orgànica de Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat; 2n) La Llei Orgànica de Seguretat Ciutadana; 3r) la Llei orgànica d’Ús de Càmeres de Videovigilància per les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat.

Es tracta de tres normes genèriques que no regulen de cap manera la temàtica concreta de l’ús de drons per part dels cossos policials. En el cas de les lleis citades en primer i tercer lloc és lògic perquè, quan es van aprovar, la temàtica dels drons, era desconeguda per a l’àmbit civil, encara que en el camp militar ja hi eren presents. La Llei de Seguretat Ciutadana, molt més moderna, no obstant això, sembla haver-se’n oblidat. Amb tot, com que són normes horitzontals, cal entendre que s’apliquen en els seus principis generals a la utilització de drons, de la mateixa manera que s’apliquen a qualsevol altra actuació policial sigui quin sigui el mitjà tècnic o material que emprin en les seves tasques de preservar la seguretat pública.

La norma espanyola que reglamenta la matèria dels drons es troba en el Reial decret 1036/2017, de 15 de desembre, pel qual es regula la utilització civil d’aeronaus pilotades per control remot, i es modifiquen el Reial decret 552/2014, de 27 de juny, pel qual es desenvolupa el Reglament de l’aire i disposicions operatives comunes per als serveis i procediments de navegació aèria i el Reial decret 57/2002, de 18 de gener, pel qual s’aprova el Reglament de Circulació Aèria.

Aquesta norma conté breus referències a la temàtica dels drons, quan són utilitzats per les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat. D’aquesta manera, podríem destacar les següents normes:

L’article 3.2, dedicat a les exclusions parcials, precisa que:

“A les operacions de policia atribuïdes a les Forces i Cossos de Seguretat per la Llei orgànica 2/1986, de 13 de març, i normativa concordant, a les operacions de duanes, a les de vigilància del trànsit viari realitzades directament per la Direcció General de Trànsit, i a les operacions realitzades pel Centre Nacional d’Intel·ligència, únicament els serà aplicable el que es disposa en els capítols I i II, estant quant a la prohibició de sobrevol de les instal·lacions prevista en l’article 32 a les funcions que, en relació amb aquestes instal·lacions, corresponguin a les Forces i Cossos de Seguretat, al Servei de Vigilància Duanera, a la Direcció General de Trànsit, o al Centre Nacional d’Intel·ligència. Sense perjudici de la subjecció a les disposicions a què es refereix l’article 20.2 i de les obligacions de notificació d’accidents i incidents greus conforme al que es preveu en el Reglament (UE) núm. 996/2010 del Parlament Europeu i del Consell, de 20 d’octubre de 2010, sobre recerca i prevenció d’accidents i incidents en l’aviació civil i pel qual es deroga la Directiva 94/56/CE, aquestes operacions es realitzaran, en tot cas, conforme a les condicions establertes en els protocols adoptats a aquest efecte per l’organisme públic responsable de la prestació del servei o realització de l’activitat i, en el cas de les funcions de policia atribuïdes a les policies locals, en els respectius Reglaments de Policies Locals, de manera que no es posi en perill a altres usuaris de l’espai aeri i a les persones i béns subjacents”.

La Disposició addicional primera està dedicada en exclusiva a la “seguretat pública”, disposant en el que aquí ens interessa el següent:

“1. La informació sobre aeronaus pilotades per control remot (RPA), operadors, fabricadors, pilots i qualsevol altra de la qual disposi l’Agència Estatal de Seguretat Aèria en aplicació del que es disposa en aquest reial decret serà cedida a les Forces i Cossos de Seguretat competents amb subjecció al que es preveu en la normativa sobre protecció de dades de caràcter personal. De la mateixa manera, el Ministeri de l’Interior cedirà a l’Agència Estatal de Seguretat Aèria les dades i informació de què disposi que siguin necessàries per a l’exercici de les funcions atribuïdes a aquesta. A aquest efecte l’Agència Estatal de Seguretat Aèria i el Ministeri de l’Interior podran subscriure els acords en què es concretin les condicions de transmissió de la informació. Correspon en tot cas al Ministeri de l’Interior, conforme a la normativa d’aplicació i els mecanismes de cooperació establerts a aquest efecte, la coordinació d’aquesta informació entre les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat i les de les Comunitats Autònomes que comptin amb cossos de policia propis amb competències per a la protecció de les persones i béns i el manteniment de l’ordre públic. En els termes previstos en article 7.2 de la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març, de protecció de la seguretat ciutadana, els operadors facilitaran els registres a què es refereix l’article 16.2, a), a les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat i de les Comunitats Autònomes que comptin amb cos de policia propi amb competències per a la protecció dels béns i el manteniment de l’ordre públic, quan siguin requerits per aquestes. 2. Els propietaris d’aeronaus pilotades per control remot abans de qualsevol ús fora de l’espai delimitat i autoritzat per a exhibicions aèries, vol recreatiu o competicions esportives, hauran de complir amb els requisits d’identificació recollits en l’article 8 d’aquest Reial decret. Així mateix, les estacions de pilotatge remot hauran de portar fixada a la seva estructura una placa identificativa ignífuga en la qual consti el nom del propietari i les dades necessàries per a posar-se en contacte amb ell. 3. Quan sigui necessari per a garantir la seguretat pública, l’autoritat competent en la matèria podrà acordar limitar l’operació d’aeronaus pilotades per control remot (RPA), qualssevol que siguin els seus usos. Quan aquestes limitacions o prohibicions afectin l’ús de l’espai aeri, tindran caràcter temporal, i hauran de publicar-se amb caràcter previ el corresponent NOTAM. Sense perjudici de l’anterior, aquestes aeronaus hauran d’abstenir-se de realitzar qualssevol actuacions que puguin posar en risc la seguretat o regularitat de les operacions aeronàutiques, així com la seguretat de les persones i béns subjacents. 4. L’execució de les operacions previstes en l’article 21.3 requerirà una comunicació prèvia al Ministeri de l’Interior amb un termini mínim de deu dies d’antelació respecte a l’operació. Les autoritats competents en matèria de seguretat pública en l’àmbit territorial de l’operació podran limitar o prohibir la seva realització quan pugui donar lloc a greus riscos per a la protecció de persones o béns. 5. L’incompliment de les obligacions de comunicació o de les ordres i restriccions previstes en aquesta disposició podrà ser objecte de les sancions previstes en el capítol V de la Llei orgànica 4/2015, de 30 de març”.

Finalment, la Disposició final primera, modifica el Reial decret 552/2014, de 27 de juny, pel qual es desenvolupa el Reglament de l’aire i disposicions operatives comunes per als serveis i procediments de navegació aèria i es modifica el Reial decret 57/2002, de 18 de gener, pel qual s’aprova el Reglament de Circulació Aèria, per a introduir un article 23 Ter l’apartat del qual 4 disposa el següent:

“Com a excepció al que es preveu en l’apartat 2, lletra c), les aeronaus pilotades per control remot (RPA) també podran operar en zones fora d’aglomeracions d’edificis en ciutats, pobles o llocs habitats o de reunions de persones a l’aire lliure, en espai aeri no controlat i fora d’una zona d’informació de vol (FIZ), més enllà de l’abast visual del pilot (BVLOS) i dins de l’abast directe de l’emissió per ràdio de l’estació de pilotatge remot que permeti un enllaç de comandament i control efectiu, quan es tracti d’aeronaus la massa màxima de les quals a l’enlairament sigui de fins a 2 kg, i l’operació es realitzi a una altura màxima sobre el terreny no major de 400 peus (120 m), o sobre l’obstacle més alt situat dins d’un radi de 150 m (500 ft) des de l’aeronau. Aquestes operacions estaran subjectes a la publicació, amb antelació suficient, d’un NOTAM per a informar de l’operació a la resta dels usuaris de l’espai aeri de la zona en què aquesta vagi a tenir lloc. Excepcionalment podran realitzar-se aquestes operacions per les Forces i Cossos de Seguretat en el desenvolupament de les competències atribuïdes per la Llei orgànica 2/1986, de 13 de març, i pel Servei de Vigilància Duanera en el marc de les seves atribucions, sense l’emissió del corresponent NOTAM quan les operacions tinguin per objecte la lluita contra el crim organitzat, el terrorisme, o amenaces greus a la seguretat ciutadana, sempre que a través de mecanismes de coordinació acordats entre els Ministeris de l’Interior; Hisenda i Funció Pública o de la Presidència, segons correspongui, i l’Agència Estatal de Seguretat Aèria, prèvia consulta amb ENAIRE, s’hagin establert mecanismes alternatius a la publicació de NOTAM que garanteixin la seguretat de les operacions aèries i l’operació es realitzi amb subjecció a ells”.

Com pot veure’s d’una lectura d’aquests preceptes es dedueix fàcilment que es regulen qüestions tècniques o molt puntuals sobre l’ús dels drons per les forces de seguretat. Per tant, aquesta normativa no ens explica amb claredat suficient com ha de ser aquest ús des del punt de vista estrictament policial.

Com ja sabem les normes policials o de seguretat ciutadana tampoc ens donen la resposta. Sense perjudici que poguéssim defensar una regulació específica en una Llei ad hoc o una modificació de les lleis citades anteriorment, podem legítimament preguntar-nos si existeix alguna norma que ens pugui servir d’utilitat, encara que expressament no prevegi els drons.

Aquesta norma existeix. És la citada Llei orgànica 4/1997, de 4 d’agost, per la qual es regula la utilització de càmeres de vídeo per les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat.

Aquesta Llei és perfectament aplicable a l’ús dels drons pels cossos policials, malgrat que no els preveia expressament, perquè el seu article.1.2, en regular el seu objecte, disposa que “Les referències contingudes en aquesta Llei a càmeres de vídeo, càmeres fixes i càmeres mòbils s’entendran fetes a qualsevol mitjà tècnic anàleg i, en general, a qualsevol sistema que permeti els enregistraments previstos en aquesta Llei”. Com pot veure’s, la seva redacció és tan amplia que permet afirmar que cobreix l’aparició dels drons que són màquines que són especialment eficaces per a gravar imatges i so.

Per tant, cauen dins de l’àmbit d’aplicació de la Llei, l’article de la qual 2 disposa que “1. La captació, reproducció i tractament d’imatges i sons, en els termes previstos en aquesta Llei, així com les activitats preparatòries, no es consideraran intromissions il·legítimes en el dret a l’honor, a la intimitat personal i familiar i a la pròpia imatge, a l’efecte del que s’estableix en l’article 2.2 de la Llei orgànica 1/1982, de 5 de maig. 2. Sense perjudici de les disposicions específiques contingudes en la present Llei, el tractament automatitzat de les imatges i sons es regirà pel que es disposa en la Llei orgànica 5/1992, de 29 d’octubre, de Regulació del Tractament Automatitzat de les Dades de Caràcter Personal”.

La Llei 4/1997 distingeix l’ús de càmeres fixes de l’ús de càmeres mòbils. Òbviament són aquestes últimes les que ens interessen aquí perquè per pura lògica el dron, en volar, permet utilitzar la càmera de manera molt més àmplia que qualsevol altra càmera mòbil imaginable.

Referent a això, l’article 5 de la Llei 4/1997 regula l’autorització de càmeres de vídeo mòbils, disposant el següent:

“1. En les vies o llocs públics on s’hagi autoritzat la instal·lació de càmeres de vídeo fixes, podran utilitzar-se simultàniament unes altres de caràcter mòbil per al millor compliment dels fins previstos en aquesta Llei, quedant, en tot cas, supeditada la presa, que ha de ser conjunta, d’imatge i so, a la concurrència d’un perill concret i altres requisits exigits en l’article 6.

2. També podran utilitzar-se en els restants llocs públics càmeres de vídeo mòbils. L’autorització d’aquest ús correspondrà al màxim responsable provincial de les Forces i Cossos de Seguretat qui atendrà la naturalesa dels eventuals fets susceptibles de filmació, adequant la utilització del mitjà als principis previstos en l’article 6. La resolució motivada que es dicti autoritzant l’ús de càmeres de vídeo mòbils es posarà en coneixement de la Comissió prevista en l’article 3 en el termini màxim de setanta-dues hores, la qual podrà recaptar el suport físic de l’enregistrament a l’efecte d’emetre el corresponent informe. En casos excepcionals d’urgència màxima o d’impossibilitat d’obtenir a temps l’autorització indicada en raó del moment de producció dels fets o de les circumstàncies concurrents, es podran obtenir imatges i sons amb càmeres de vídeo mòbils, donant compte, en el termini de setanta-dues hores, mitjançant un informe motivat, al màxim responsable provincial de les Forces i Cossos de Seguretat i a la Comissió al·ludida en el paràgraf anterior, la qual, si ho estima oportú, podrà requerir el lliurament del suport físic original i emetre el corresponent informe. En el cas que els informes de la Comissió prevists en els dos paràgrafs anteriors anessin negatius, l’autoritat encarregada de la custòdia de l’enregistrament procedirà a la seva destrucció immediata.
3. La Comissió prevista en l’article 3 serà informada quinzenalment de la utilització que es faci de càmeres de vídeo mòbils i podrà recaptar en tot moment el suport dels corresponents enregistraments i emetre un informe sobre aquest tema.
4. En el cas que les autoritats competents al·ludides en aquesta Llei ho considerin oportú, es podrà interessar informe de la Comissió prevista en l’article 3 sobre l’adequació de qualsevol registre d’imatges i sons obtinguts mitjançant càmeres de vídeo mòbils als principis de l’article 6”.

Com a qualsevol tipus de càmera, s’apliquen en virtut de l’article 6, els principis d’utilització de les càmeres de vídeo.

1. La utilització de càmeres de vídeo estarà presidida pel principi de proporcionalitat, en la seva doble versió d’idoneïtat i d’intervenció mínima.
2. La idoneïtat determina que només podrà emprar-se la càmera de vídeo quan resulti adequat, en una situació concreta, per al manteniment de la seguretat ciutadana, de conformitat amb el que es disposa en aquesta Llei.
3. La intervenció mínima exigeix la ponderació, en cada cas, entre la finalitat pretesa i la possible afectació per la utilització de la càmera de vídeo al dret a l’honor, a la pròpia imatge i a la intimitat de les persones.
4. La utilització de càmeres de vídeo exigirà l’existència d’un raonable risc per a la seguretat ciutadana, en el cas de les fixes, o d’un perill concret, en el cas de les mòbils.
5. No es podran utilitzar càmeres de vídeo per a prendre imatges ni sons de l’interior dels habitatges, ni dels seus vestíbuls, excepte consentiment del titular o autorització judicial, ni dels llocs inclosos en l’article 1 d’aquesta Llei, quan s’afecti de manera directa i greu a la intimitat de les persones, així com tampoc per a gravar converses de naturalesa estrictament privada. Les imatges i sons obtinguts accidentalment en aquests casos hauran de ser destruïdes immediatament, per qui tingui la responsabilitat de la seva custòdia.

Igualment s’apliquen els aspectes procedimentals que, segons l’article 7 de l’esmentada Llei, estableix el següent: “1. Realitzada la filmació d’acord amb els requisits establerts en la Llei, si l’enregistrament captés la comissió de fets que poguessin ser constitutius d’il·lícits penals, les Forces i Cossos de Seguretat posaran la cinta o suport original de les imatges i sons en la seva integritat a disposició judicial amb la major immediatesa possible i, en tot cas, en el termini màxim de setanta-dues hores des del seu enregistrament. De no poder redactar-se l’atestat en tal termini, es relataran verbalment els fets a l’autoritat judicial, o al Ministeri Fiscal, juntament amb el lliurament de l’enregistrament. 2. Si l’enregistrament captés fets que poguessin ser constitutius d’infraccions administratives relacionades amb la seguretat ciutadana, es remetran a l’òrgan competent, igualment immediatament, per a l’inici de l’oportú procediment sancionador”.

Molt rellevant és el tema de la conservació dels enregistraments (article 8), preveient-se que “1. Els enregistraments seran destruïts en el termini màxim d’un mes des de la seva captació, tret que estiguin relacionades amb infraccions penals o administratives greus o molt greus en matèria de seguretat pública, amb una recerca policial en curs o amb un procediment judicial o administratiu obert. 2. Qualsevol persona que per raó de l’exercici de les seves funcions tingui accés als enregistraments haurà d’observar la deguda reserva, confidencialitat i sigil en relació amb aquestes, sent-li aplicable, en cas contrari, el que es disposa en l’article 10 de la present Llei. 3. Es prohibeix la cessió o còpia de les imatges i sons obtinguts de conformitat amb aquesta Llei, excepte en els supòsits previstos en l’apartat 1 d’aquest article. 4. Reglamentàriament l’Administració competent determinarà l’òrgan o autoritat governativa que tindrà al seu càrrec la custòdia de les imatges obtingudes i la responsabilitat sobre el seu ulterior destí, inclosa la seva inutilització o destrucció. Aquest òrgan serà el competent per a resoldre sobre les peticions d’accés o cancel·lació promogudes pels interessats”.

En relació amb aquests enregistraments i l’existència de les càmeres de vídeo la Llei 4/1997 en el seu article 9, regula els drets dels interessats, disposant que “1. El públic serà informat de manera clara i permanent de l’existència de càmeres de vídeo fixes, sense especificar el seu emplaçament, i de l’autoritat responsable. 2. Tota persona interessada podrà exercir els drets d’accés i cancel·lació dels enregistraments en què raonablement consideri que figura. No obstant això, l’exercici d’aquests drets podrà ser denegat per qui custodiï les imatges i sons, en funció dels perills que poguessin derivar-se per a la defensa de l’Estat, la seguretat pública, la protecció dels drets i llibertats de tercers o les necessitats de les recerques que s’estiguin realitzant”.

Molt interessant és l’article 10, que en preveure les infraccions i sancions, adverteix que “quan no hi hagi lloc a exigir responsabilitats penals, les infraccions al que es disposa en la present Llei seran sancionades conformement al règim disciplinari corresponent als infractors i, en defecte d’això, amb subjecció al règim general de sancions en matèria de tractament automatitzat de les dades de caràcter personal”.

Per descomptat, com no pot ser d’una altra manera des de la perspectiva de la tutela judicial, l’article 11 reglamenta el règim de recursos en establir que “contra les resolucions dictades en aplicació del que es preveu en aquesta Llei, cabrà la interposició dels recursos ordinaris en via administrativa, contenciosa-administrativa, així com els previstos en l’article 53.2 de la Constitució, en els termes legalment establerts”.

Finalment, en les seves Disposicions addicionals es preveuen una sèrie de qüestions a considerar especialment en aquesta matèria:

a) La primera, preveu que les Comunitats Autònomes amb competència per a la protecció de les persones i els béns i per al manteniment de l’ordre públic, d’acord al que es disposa en els corresponents Estatuts d’Autonomia, podran dictar, amb subjecció al que es preveu en aquesta Llei, les disposicions necessàries per a regular i autoritzar la utilització de càmeres de vídeo per les seves forces policials i per les dependents de les Corporacions locals radicades en el seu territori, la custòdia dels enregistraments obtinguts, la responsabilitat sobre el seu ulterior destí i les peticions d’accés i cancel·lació d’aquestes. Quan siguin competents per a autoritzar la utilització de càmeres de vídeo, les Comunitats Autònomes esmentades en el paràgraf anterior regularan la composició i el funcionament de la Comissió corresponent, prevista en l’article 3 d’aquesta Llei, amb especial subjecció als principis de presidència judicial i prohibició de majoria de l’Administració autoritzadora.

b) La cinquena disposa que les autoritzacions d’instal·lacions fixes de càmeres de vídeo constitueixen activitats de protecció de la seguretat pública realitzades a l’empara de l’article 149.1.29.a de la Constitució i no estaran subjectes al control preventiu de les Corporacions locals previst en la seva legislació reguladora bàsica, ni a l’exercici de les competències de les diferents Administracions públiques, sense perjudici que hagin de respectar els principis de la legislació vigent en cada àmbit material de l’actuació administrativa.

c) La sisena estableix que els propietaris i, en el seu cas, els titulars de drets reals sobre els béns afectats per les instal·lacions regulades en aquesta Llei, o els qui els posseeixin per qualsevol títol, estan obligats a facilitar i permetre la seva col·locació i manteniment, sense perjudici de la necessitat d’obtenir, en el seu cas, l’autorització judicial prevista en l’article 87.2 de la Llei orgànica 6/1985, d’1 de juliol, del Poder Judicial, i de les indemnitzacions que procedeixin segons les lleis.

d) La setena disposa que es consideraran faltes molt greus en el règim disciplinari de les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat, les següents infraccions: a) Alterar o manipular els registres d’imatges i sons sempre que no constitueixi delicte. b) Permetre l’accés de persones no autoritzades a les imatges i sons gravats o utilitzar aquests per a fins diferents dels previstos legalment. c) Reproduir les imatges i sons per a fins diferents dels previstos en aquesta Llei. d) Utilitzar els mitjans tècnics regulats en aquesta Llei per a fins diferents dels previstos en aquesta. Es consideraran faltes greus en el règim disciplinari de les Forces i Cossos de Seguretat de l’Estat les restants infraccions al que es disposa en la present Llei.

e) Finalment, la vuitena estableix que la instal·lació i ús de càmeres de vídeo i de qualsevol altre mitjà de captació i reproducció d’imatges per al control, regulació, vigilància i disciplina del trànsit s’efectuarà per l’autoritat encarregada de la regulació del trànsit als fins previstos en el text articulat de la Llei sobre Trànsit, Circulació de Vehicles de Motor i Seguretat Viària, aprovat per Reial decret legislatiu 339/1990, de 2 de març, i altra normativa específica en la matèria, i amb subjecció al que es disposa en les Lleis Orgàniques 5/1992, de 29 d’octubre, de Regulació del Tractament Automatitzat de les Dades de Caràcter Personal, i 1/1982, de 5 de maig, de Protecció Civil del Dret a l’Honor, a la Intimitat Personal i Familiar i a la Pròpia Imatge, en el marc dels principis d’utilització de les mateixes prevists en la Llei 4/1997.

BIBLIOGRAFIA:

“Estudios de derecho aeronáutico y espacial”, coord. por Mario O. Folchi, María Jesús Guerrero Lebrón, Agustín Madrid Parra, Marcial Pons, 2008.

González Botija, F: “Drones: seguridad pública y régimen sancionador”, Revista Vasca de Administración Pública. Herri-Arduralaritzako Euskal Aldizkaria, Nº 111 (mayo-agosto 2018), 2018, págs. 271-310.

https://apps.euskadi.eus/t59auUdaWar/R2/verArticulo?numejem=111&tipo=R&seccion=41&correlativo=1&contenido=2&locale=es